台南如何成為民進黨堡壘的地方政治分析—讀丁仁方、趙卿惠、李依霖〈民進黨地方侍從體制與臺灣基層民主轉型--臺南經驗的啟示〉

民進黨如何在1993年攻下台南縣、1997年再下台南市後，將台南由藍轉綠，成為國民黨每選必敗的綠營基地？丁仁方、趙卿惠、李依霖三位研究者這篇〈民進黨地方侍從體制與臺灣基層民主轉型--臺南經驗的啟示〉，從侍從體制變遷視角切入，分析民進黨成功的因素。本文圖片截自論文與網路新聞。

界定新侍從體制

當代侍從體制特色有：一、網絡內核心與恩庇主密切連結，權力掮客（樁腳）在網絡內活動，但不會與恩庇主互動；二、互惠交換（特定利益換取選票和支持）；三、層級與關係的雙重結構；四、持續互動（不會是一次性利益交換）。且十分重視與選票回饋之間的關聯。

至於政策是否符合侍從體制特性，成為侍從式政策，則可由：一、有無針對特定群體的特定利益，若無，則符合政綱的綱領式政策（針對普遍選民）；二、若係針對特定群體之特定利益，須檢視是否有互惠交換特性，若無，則不算。

而在當代民主政治下有幾個因素會影響特殊利益表達的空間：一、官僚系統的獨立性會決定政黨以侍從式政策還是綱領式政策，獨立性低傾向前者，反之後者；二、政黨及國家體制整合特殊利益的能力，國家體制可以整合者，侍從式政策就不易擴大，若整合能力不彰，政黨將成為利益中介者；三、政黨競爭與選舉策略，新興民主國家政黨為爭取與選民連結，會推動侍從式政策，若未發展到由綱領式取代侍從式政策，侍從體制影響力將隨民主深化而加深，若有政黨以綱領式政策爭取選票勝過侍從式政黨，就可能會引起仿效，降低侍從式政策的效果。

重構侍從體制

在台南，扣除針對普遍選民提出之政綱的「綱領式政策」，民進黨也採取與過往恩庇侍從體制不同、針對特殊對象（特別是長者）、有一定選票回饋的「侍從式政策」，以新侍從結構取代國民黨基層連結，使之成為民主化後擊潰國民黨、鞏固執政的破口與基礎。民進黨在台南的侍從體制，依照行政區劃變遷可分為：陳唐山－蘇煥智（縣）和許添財（市），升格後則由賴清德延續並轉型。

1993年國民黨地方派系山派、海派內鬥，民進黨利用派系矛盾，使山派隔山觀虎鬥海派，陳唐山勝選成為台南縣長。隨後他即以侍從體制攏絡山派，並透過安撫和吸納行政系統的海派，著手收編縣級派系，又因鄉鎮市級派系交易對象是縣市長，陳唐山就以行政系統進行全縣型建設（如南科），使建設不再經過派系，各地資源分配也減少政黨色彩，盡量雨露均霑，深獲國民黨派系認同。因此1997年陳唐山爭取連任大勝海派，且精省導致政治職位及資源減少，地方派系已「隨人顧性命」，紛紛轉向效忠「縣長派」，致使國民黨地方派系逐步式微，2001年立委選舉近乎已全軍覆沒。

圖片截自三立新聞

2001年蘇煥智則透過擴大公共資源的使用對象、分層組織布建、全縣福利政策和社區關懷據點設立、中央資源用來聘僱服務員和擴大就業等方式進行。藉由釋放工作機會，向樁腳（服務員、主任等）進行恩庇主連結，其扶老政策（照護、文書服務、陪伴等）得以穩定特定支持群，侍從者亦會回饋以政治動員與選票支持。透過侍從體制運作社福政策、鞏固網絡，是雖然2005年政績下滑、貪瀆醜聞等執政大環境已經不利民進黨，但蘇煥智仍能因此獲得許多長者的認同，守住台南的原因。

許添財市長則選擇直接收編里長，將行政系統和政策著重於此對象，並環繞著是從網絡進行政策布建，因此他推出「一里一活動中心／公園」的政策，不僅全民享用公共空間，里長也受惠於此。如此他能延伸恩惠於里長，打破都會型小派系，與選舉和網絡組織的基層里長、社區發展協會的理事長等建立侍從體制。這使得他面臨大環境不利時，爭取連任時仍能有所成長。

台南升格直轄市後，政治制度、選民結構（老人人口數平均高於全國）、新公共資源（縣市合併後的預算規模）、區長官派、議員席次減半等新形勢下，地方派系和農漁會傳統組織弱化，賴清德市長得以推動新的侍從模式，使政策兼納綱領式政策的普遍利益以及侍從政策的特殊利益，與過往侍從體制政策不同。而為了確保選民得到利益卻不跑票，必須透過官僚系統建立信任，並由政黨組織去監測。

賴清德採取免費裝置老人全口假牙計畫，此種非現金式福利補助，並非一次性發放津貼，讓老人實質受惠而不是現金領取，免去恩惠目的的混淆，從而延長了侍從互惠的契約時間，用牙醫公會組織與政府為平台，也成為監控受益者實現契約與滿意度的監控網絡，而恩庇主（民進黨）和侍從者（人民）之間因為信任度極高，民進黨長期執政的結果，是民眾對於包裝在綱領式政策下的侍從政策給予強力的支持與信賴，因此得以順利推行，並且獲得高滿意度，老人群體又是滿意度最高的。這最終體現在賴清德2016年「不設競總、不插旗幟」的參選，仍能囊括73%選票的事實上。

從陳唐山到賴清德，可以看見恩庇侍從體制的轉變。在國民黨掌握資源下，陳唐山透過資源分配、老人年金等策略，將地方派系的恩庇主由國民黨轉為民進黨，吸收地方派系。隨後蘇煥智和許添財延續、師法前者，透過威逼、利誘並濟且擴大受惠者的方式，擴大控制力已弱化的半侍從體制，掌握里長、服務員等基層代理人或樁腳，擴大並深化侍從體制及網絡。

升格後，賴清德改以透過政黨綱領式的普遍性政策與綱領連結選民，直接交換普遍的選民支持，但也將侍從式政策包裝在內，並藉由牙醫師公會和政府組織建立追蹤制度，特徵上仍然包括網路式關係與互惠交換等侍從體制性質，故本文界定為新侍從體制。而此一政策日後成為民進黨執政縣市的共同福利政策，顯見其強大的固票效果與侍從連結，亦可見福利政策分配受侍從體制影響，近年來民進黨吸引選民的政策，特別是老人福利，都帶有恩庇侍從的色彩。

結論

西方學者曾指出新興民主國家官僚系統不夠獨立、國家體制整合能力不足、政黨成為更重要利益媒介及侍從式體制的有效性等條件。上述台灣民主化後都具備，因此可以理解民進黨延續侍從體制模式，以及台灣基層侍從政治仍然普遍的情況，然本文突顯民進黨在運作模式與內涵上已略有轉變。

侍從體制具有強大的韌性與調適能力，儘管民主化會對其有所影響，但不是此消彼長的變化關係，而台灣因為國家認同分歧此點，不僅分割其他社會分歧，也影響政黨競爭時出現新的綱領式政策，又因國家認同難以落實於公共政策的制訂，所以執政者仍然需要利用侍從主義的分配模式去鞏固、擴張基層的政治基礎，而缺乏其他分配方式可資使用。

民進黨是以高度統獨與族群認同的意識形態基礎建立「政黨認同連結」，加上連結、勤政、本土意識等共識作為標籤和連結策略，但這並沒有辦法取代侍從體制的分配方式，因此侍從者的特殊利益跟共識性政策就共生於政黨認同之下。

本文認為，民進黨在台南市基層政治的穩固，除了意識形態、本土認同、政黨品牌形象外，過去二十幾年來多位首長累積與選民建立連結的侍從體制，也發揮了關鍵性作用。

感想

國民黨戰後建構的地方侍從體制，民主化之後仍然是基層政治的基礎，也因為國家認同分歧影響而仍難以取代，台南市有賴於陳唐山等前人努力奠下良好基礎，使賴清德時期的政策成為未來改變的路徑可能性，若國家認同的大環境有所轉變，此一方向不啻可能成為改變的參考方式。

透過台南案例，不禁好奇為何2014年民進黨地方選舉首次大勝後，其他首長如鄭文燦、林智堅、林右昌等人沒有採取類似模式進行派系吸納、翻轉，進而利用侍從體制穩固其他縣市？此一模式是否適用於其他縣市？

而台南近三十年深耕侍從體制，2026年地方選舉是否能令民進黨在分裂甚至脫黨參選下，仍能戰勝國民黨？拭目以待。

論文連結：https://www.tfd.org.tw/backend/upload/publish/quarterly/c250cb9b3eb5376946de32a05eeb15cb.pdf