民主化後地方派系的變遷與隱憂成真—讀王業立〈選舉、民主化與地方派系〉

王業立教授1998年這篇〈選舉、民主化與地方派系〉，著重分析於地方派系的緣起和運作、解嚴前國民黨與其的結盟模式，與民主化後兩者的互動、地方派系體質與運作模式的轉變，特別是1997年修憲精省後的結構性轉變，而其擔憂現象，也逐漸成真。

地方派系特性

本文首先回顧派系的誕生與特性。派系源自於日治時代的社會基礎，乃至地方自治與推行公職選舉，進而促生了與威權體制共生的地方派系。根據研究，地方派系係透過各種「關係」基礎，相互聯合以爭取政治權力的組合，雖無固定制度組織，但依靠各種政經社關係與個人半公開領導，在選舉與議會等場合活動和擴張勢力，具有在地方政治上決定或推薦人才、影響選舉與決策的功能。

國民黨以恩庇系統體制，提供地方派系區域性聯合寡佔經濟的特權，交換其忠誠，並經由制度化設計與本土精英分享政治權力，強化統治正當性，地方派系則在黨國設定的縣市鄉鎮範圍內，成長茁壯，並藉寡佔經濟維持其活動所需的龐大資源。

所謂區域性聯合寡佔經濟，可分為政府特許的區域性獨占經濟活動（信用合作社、銀行、客運、農漁會等）、省營行庫的特權貸款、省府與地方政府的公部門採購與工程、公權力換取的經濟利益（合法的都市計畫或公共建設規劃進行土地炒作、非法行業如賭場或色情行業）。

作為根植地方的團體，地方派系本質上就是一個完整獨立的政治實體，而非中央政治勢力的分支，而地方派系的集體行動是以當地人為參與對象，外人很難介入，並以爭取公部門和準公部門資源為主。

派系基本上可分為縣市級和鄉鎮級，鄉鎮級是最小的單位，縣市級則是鄉鎮級的進一步結盟，鄉鎮級更貼近基層，但前者並非後者的下屬或地位較低，兩者係透過恩庇侍從主義相扣，依靠彼此承諾的交易內容來維持盟約。而派系的選舉動員，則依靠派系、樁腳和俗民網絡的長期經營，平時就應積極進行人際網絡的建立、鞏固以及經濟利益的分配，培養、甄選、吸納、強化甚至篩汰網絡成員與結構，選舉則是最終的成果收穫。

而為了方便操控，國民黨通常培植起碼兩個以上的多數派系，以平衡權力、方便控制，此即「雙派系主義」，而派系如越核心，則越壁壘分明，同時亦有學者指出會有行政系統「公所派」和經濟系統「農會派」的區隔。而派系選舉活動主要在推出和協調參選者、票源區隔與配票換票、派系會議強化團結和分配樁腳經費、透過經濟利益與情感訴求佈樁等。

精省前，派系競選集中於省議員、縣市首長議員、鄉鎮市長民代、農漁會幹事等職缺，前兩者又是最核心的競逐目標，當選者多為派系核心。也因解嚴前國民黨提名基本上為當選保證，所以單一席次如首長選舉，國民黨常用提名進行派系輪政，議長、首長亦是不同派系出任，以達牽制效果。而民代選舉因SNTV選制之故，本就有利派系分配席次，國民黨也藉由提名，作為操控、扶植或打壓的手段。

1977年國民黨欲大規模消滅派系、提拔黨中央人才，推行派系替代政策，然而卻在此場選舉嚴重挫敗，加上黨外乃至後續民進黨挑戰，使得國民黨轉向依賴地方派系，恩庇侍從主義開始鬆動。不過解嚴前，地方派系影響力仍僅侷限在縣市內。

解嚴後的轉變

解嚴後，跨縣市派系聯盟興起，全國性政商集團形成，黑道與派系結合，不過派系動員能力出現鬆動，國民黨因選舉仰賴派系，兩者關係遂從恩庇侍從轉為擬似水平二元結盟。此時派系政治逐漸與黑金政治掛上等號，而派系之所以往黑道、財團靠攏，乃有三個原因。

一、民進黨的挑戰，使得國民黨提名不再是當選保證，派系為保買票效果和選戰勝利，請黑道護盤助選，綁樁固票。此後道上兄弟食髓知味，並與派系逐步結合，甚至出馬參選以漂白自己，藉此作為掩護，牟取不當利益，此係後來省議員、縣市議會正副議長、鄉鎮市長、鄉鎮市代表會正副主席、農漁會總幹事等出現許多道上出身者之故。

二、經濟起飛後，有些地方派系在土地與股市飆漲中財力倍增，趁勢而起，未能跟上的地方派系則紛紛投靠財團，以免遭到淘汰。此一轉變使得地方派系搖身成為政商集團，並且不再被行政區域範圍或區域性獨占經濟活動所限制，而是跨出縣市甚至成為全國性政商集團，並透過選舉、政治獻金、認捐幕僚和辦公處所等方式滲透公部門，甚至能直通中央黨政高層。

三、國民黨高層的權力內鬥，紛紛引援基層民選政治人物奧援，具有實力跨縣市、層級串聯的全國性政商集團遭到青睞，而草根性極強的民選派系政治人物也進入中央決策體系，過往禁止的跨縣市聯盟已經在立法院、省議會出現，進行全島串聯。李登輝即藉地方基層支持，擊敗黨內政敵掌握黨機器，更在國會全面改選後推動修憲。這打破威權時代國民黨「中央—地方雙重派系結構」。

此一情形在省長選舉、總統直選更加明顯。國民黨組工會和黨部已經無能為力，全國性政商集團在輔選工作扮演的角色已取而代之，國民黨傳統的組織模式和地方派系互動模式已經徹底改變，過往恩庇體制也走向結束。

在此情形下，國民黨已經無法支配地方派系，反之，地方上的公權力機關逐漸成為地方派系的禁臠，並且逐步深入各級議會、縣市政府、立法院、公營金融機構乃至國民黨中常會，在炒股與炒地皮的過程中如入無人之境，也逐漸產生派系與民進黨結盟的情形。不過地方派系仍與國民黨有聯盟關係，若中央政權變天，仍會使地方派系和政商集團出現生存危機。

精省後派系的可能發展

精省後，因為民選職缺大幅縮減，更有鄉鎮市長官派之議，影響地方派系參選管道，將大幅影響地方政治結構，特別是在選舉和政治資源的分配，特別是省議員轉戰立委，使得「地方派系中央化」現象更加嚴重，上述地方派系、黑道大哥、政商集團紛紛進軍國會，集結起來聯手施壓、奪取行政院手上的政經資源，在歷經修憲、缺乏陽光法案的情況下，將使行政院難以抵抗

而派系和財團也會加速收編傳統地方派系，吸納區域性獨占經濟事業，另縣市級派系和鄉鎮型派系之間的關係，也會因縣市長財政權力大增的情況下有所變化。不過新型的各類選民誕生，也逐步動搖傳統地方派系的支持基礎。

作者推估，地方派系未來可能會更加往功利、自利方向演化，與財團、黑道結合，干擾地方政治的發展。也會加速傳統派系的分裂，使派系內部走上多黨化的情況。作者亦擔憂地方派系發展出的新興政經勢力，將吞噬台灣人辛苦奮鬥出來的政經成果，由基層往中央的黑金派系勢力，為台灣的未來覆蓋上層層烏雲。

讀後感

一、 驚訝於曾有過議論廢除鄉鎮市選舉的提案。

二、作者在1998年本文敘述的現象與擔憂，在2024年的國會亂象一覽無遺，未來會如何，或許仍看民眾2025年所做的決定。