執行摘要
COVID-19 疫情以近700萬官方死亡人數與約2700萬超額死亡的慘痛代價，揭示了全球在應對大規模健康威脅時的脆弱性。這場危機並非單一事件，科學預測未來每世紀可能發生三次同等規模的大流行病。然而，全球應對模式長期陷入「恐慌與忽視」的惡性循環——危機時倉促應對，危機後迅速遺忘，導致準備不足的悲劇一再重演。
本白皮書提出一套全新的疫情防治範式，旨在打破此一循環。我們主張，真正的社會韌性並非僅來自技術官僚式的應急方案，而必須建立在嚴謹科學與深刻人文倫理價值的整合之上。這份藍圖將疫情防治視為對國家安全、經濟穩定與人民福祉的高回報投資，而非單純的支出。
為實現此願景，本文建構了四大核心支柱，以應對「預防、準備、應對、復原」的完整疫情週期：- 從源頭預防： 採納整合人類、動物與環境健康的「單一健康」方法，並強化生物安全治理，從根本上降低新發病原體出現的風險。
- 建立韌性系統： 投資於「時刻在線」的公共衛生基礎設施，使其具備平時服務民生、戰時迅速應對的「雙重用途」功能，例如全國成人疫苗接種網絡與整合性病原體監測系統。
- 公平與倫理的應對： 確保所有應對措施，無論是公共衛生干預或醫療資源分配，都必須以公平為基石，保護弱勢群體，並維護社會信任。
- 永續籌資： 建立一個涵蓋整個疫情週期的前瞻性籌資框架，透過清晰的觸發機制，確保資金在平時能持續投入於準備工作，在危機初期能迅速到位。
基於上述支柱，我們提出以下關鍵政策建議：
- 制定國家級「單一健康」戰略，建立跨部會協調平台，從源頭阻斷人畜共通病傳播鏈。
- 投資「時刻在線」的雙重用途衛生系統，將國家預算優先用於發展具備平時、戰時雙重功能的基礎設施。
- 建立基於倫理的稀缺資源分配預案，確保在醫療資源極度稀缺時的決策透明與公正。
- 改革疫情籌資機制，實現「事前撥款」，透過附帶清晰觸發機制的融資工具，確保在疫情初期迅速獲得資金。
總結而言，投資於社會韌性不僅是一項公共衛生要務，更是國家安全的核心要素。本白皮書呼籲決策者採取果斷行動，以慈悲為基石，以科學為導航，共同建立一個更能抵禦未來衝擊、更具人文精神的健康未來。
疾病管制優先事項，第四版（第二卷）：投資於大流行病預防、準備和應對
1.0 導言：後疫情時代的關鍵抉擇
COVID-19 疫情為全球社會帶來了一場嚴峻的考驗，其影響深遠且刻骨銘心。官方統計數據顯示，全球近700萬人因此喪生，而基於超額死亡的估算更高達約2700萬人。經濟層面，世界經歷了自大蕭條以來最嚴重的衰退。這場危機不僅暴露了全球公共衛生體系的脆弱性，更迫使我們深刻反思在面對共同威脅時，科學、倫理與政策應如何交織協作。
然而，COVID-19 並非一次性的孤立事件，而是全球風險加劇趨勢中的一個警示。科學分析指出，未來每世紀可能發生三次與 COVID-19 規模相當的大流行病，而規模較小的區域性疫情將更為頻繁。我們不能再將疫情防治視為一種間歇性的應急反應，而必須將其作為國家安全與社會福祉的核心常設議題。
本白皮書旨在向各國政府決策者、公共衛生官員及相關領域的專業人士，提出一份超越傳統技術官僚思維的疫情防治藍圖。我們主張，有效的防治策略必須將嚴謹的科學實證與深刻的人文倫理價值相結合。其核心目標是打破長期以來困擾全球的「恐慌與忽視」惡性循環——在危機時驚慌失措，危機過後又迅速遺忘，導致下一次危機來臨時再次措手不及。
為此，本文將依循「預防、準備、應對、復原」的疫情週期，建構四大核心支柱，並提出具體且富含人文精神的政策建議。我們將從源頭預防的「單一健康」理念出發，探討如何建立「時刻在線」的系統韌性，分析疫情應對中的倫理挑戰與公平性原則，並最終擘劃一個永續的籌資框架。
這份藍圖不僅是對過去的反思，更是對未來的承諾。讓我們共同探索一種新的範式，以建立一個更能抵禦衝擊、更具韌性與人文關懷的健康未來。
2.0 新思維：從「恐慌與忽視」到永續的社會韌性
面對日益頻繁與複雜的全球健康威脅，傳統的「救火隊」式應急性反應模式已顯得捉襟見肘，它正是「恐慌與忽視」循環的體現。我們亟需建立一種全新的疫情防治思維模式，其核心在於從被動應對轉向主動塑造未來。這種新思維強調前瞻性的投資、系統性的準備與跨部門的合作，旨在將疫情防治能力內化為社會韌性的基礎設施，而非僅在危機來臨時才匆忙搭建的臨時鷹架。
2.2 疫情週期的四大階段
為了系統性地規劃與投資，我們必須理解疫情的完整生命週期。此週期可分為四個相互關聯的階段，每個階段都需要獨特的策略與資源投入：
- 預防 (Prevention): 旨在從源頭降低新發病原體出現與傳播風險的策略與行動。這包括對人畜共通病的監測、野生動物貿易的規範，以及對生物安全的強化。
- 準備 (Preparedness): 旨在增強應對能力，以有效減輕潛在疫情衝擊的策略與行動。這涵蓋了建立監測網絡、儲備醫療物資、訓練公衛人力，以及制定應急計畫。
- 應對 (Response): 在疫情觸發後，旨在控制疫情並管理其衝擊的策略與行動。此階段的工作包括病例追蹤、實施公共衛生與社會措施 (Public Health and Social Measures, PHSM)、分配醫療資源等。
- 復原與重建 (Recovery and Reconstruction): 疫情過後重建受影響社區、系統與基礎設施的策略與行動。這不僅是恢復常態，更是「重建更美好未來」(Build Back Better) 的契機，將疫情教訓轉化為系統的強化。
2.3 核心理念：投資而非支出
將疫情防治的投入視為單純的「支出」，是導致「恐慌與忽視」循環的根本原因之一。新思維模式的核心，是將這些投入重新定義為對國家安全、經濟穩定與人民福祉的高回報投資。
數據清晰地揭示了預防與應對成本之間的巨大差距。例如，採取整合性的「單一健康」方法從源頭預防人畜共通病，每年所需的成本估計約為103億至115億美元。這個數字看似龐大，但與 COVID-19 在2020年一年內造成的經濟損失相比，不及後者的1%。這筆投資不僅能顯著降低大流行病的風險，其產生的協同效益更能強化糧食安全、改善生態環境，帶來多重回報。
要實現這一新思維，我們必須從價值鏈的最上游開始——從源頭預防，將潛在的威脅消弭於無形。
3.0 第一支柱：從源頭預防 — 「單一健康」與生物安全
絕大多數新興傳染病源於人與動物的接觸，這使得從源頭預防成為最具成本效益且至關重要的戰略環節。為此，我們必須採納「單一健康」(One Health) 的整體性方法，並輔以嚴格的生物安全治理，從根本上降低新發病原體出現與擴散的風險。
3.2 分析「單一健康」的價值
「單一健康」的核心理念，是承認人類健康、動物健康、植物健康與我們所處的環境健康之間存在著密不可分的內在聯繫。它超越了傳統公共衛生僅關注人類疾病的狹隘視角，將社會、文化與生態系統的複雜互動納入考量。
此方法的獨特價值在於其深刻的人文關懷與包容性原則。它特別強調公平與社會政治的對等，並積極納入原住民的傳統知識與在地社群的聲音。這不僅是對多元知識體系的尊重，更是因為這些知識往往蘊含著與自然和諧共存的智慧，對於理解和預防疾病的生態驅動因素至關重要。
在實踐中，「單一健康」方法能帶來顯著的增量效益。例如，在查德的遊牧社群中，同時為人類和其牲畜提供疫苗接種服務，不僅提高了雙方的疫苗覆蓋率，還強化了衛生系統與社群之間的信任，其綜合效益遠大於單獨推行任一項目的總和。
3.3 強化生物安全與生物防護治理
隨著生物科技的飛速發展與普及，全球已擁有約69個生物安全第四級 (BSL-4) 的最高防護等級實驗室。這在帶來科學突破的同時，也增加了實驗室意外洩漏或技術被惡意誤用的風險。
一個核心挑戰來自於「軍民兩用研究」(dual-use research)。世界衛生組織 (WHO) 將其中風險最高的類型定義為「受關切的軍民兩用研究」(dual-use research of concern, DURC)，指那些出於和平與有益目的進行，但稍加修改或被誤用就可能造成巨大傷害的研究。
為了平衡創新與風險，我們必須建立一個全面性的國家級治理框架。此框架應涵蓋研究的整個生命週期——從概念發想、經費申請、實驗執行，到最終的成果發表。它旨在確保科學家在追求知識的同時，也能充分評估並管理其研究可能帶來的潛在社會風險。
3.4 政策意涵
基於上述分析，我們提出以下兩項關鍵政策意涵：
- 跨部門協作制度化： 建議各國政府成立國家級的「單一健康」協調機制，打破衛生、農業、環境等部門之間的壁壘。此機制應負責整合各部門的資源、監測數據與應對計畫，以形成統一、高效的預防體系。
- 建立生物研究倫理監督： 建議設立一個獨立的國家級倫理與安全審查委員會，專門負責評估與監督具有潛在風險的生物研究（特別是 DURC）。此委員會應由科學家、倫理學家、安全專家及公眾代表組成，確保研究的開展符合最高的安全與倫理標準。
然而，僅有源頭預防並不足夠。一個有韌性的國家還必須建立一套常設系統，使其在平時能服務於民，在危機來臨時能迅速轉換角色，承受衝擊並展開有效應對。
4.0 第二支柱：建立韌性系統 — 「時刻在線」的公共衛生體系
傳統的疫情準備模式常陷入一種窘境：為應對未知的威脅而建立的專用系統，在平時處於閒置狀態，不僅成本高昂，也難以維持最佳運作效能，這正是「恐慌與忽視」循環在資源配置上的具體表現。為此，我們提出「時刻在線」(Always On) 的衛生系統概念，其戰略核心在於建立具有「雙重用途」(dual-use) 功能的基礎設施。這些系統在平時能提供優質的常規醫療與公共衛生服務，而在緊急情況下，又能迅速轉換為疫情應對模式，從而避免臨時抱佛腳，實現資源效益最大化。
4.2 評估「時刻在線」系統的三大應用領域
以下三個領域是建立「時刻在線」系統的絕佳切入點：
4.2.1 成人疫苗接種系統
COVID-19 疫情暴露了全球多數國家成人疫苗接種基礎設施的嚴重不足。與成熟的兒童免疫規劃相比，成人的常規疫苗接種（如流感、帶狀皰疹疫苗）缺乏系統性的平台。這導致在 COVID-19 疫苗問世後，許多國家雖獲得了疫苗，卻因「吸收能力」不足而無法快速、大規模地為民眾接種，甚至造成寶貴疫苗的浪費。
建立一個常設的全國性成人疫苗接種系統，不僅能在每年流感季等常規時期發揮作用，提升全民健康水平，更重要的是，它能在大流行來臨時，成為快速部署新疫苗的關鍵平台。這種雙重用途的設計，確保了平時的投入能在戰時轉化為關鍵的應對能力，是實現「百日任務」等快速疫苗接種目標的組織基礎。
4.2.2 臨床研究基礎設施
在 COVID-19 疫情期間，全球湧現出大量的臨床試驗，但其品質令人堪憂。數據顯示，僅有約5%的試驗設計良好、具備足夠的統計效力。這導致了大量的資源浪費和時間延誤。
與此形成鮮明對比的是英國的 RECOVERY 試驗。該試驗的成功關鍵在於將臨床研究嵌入常規醫療服務中，利用國民保健署 (NHS) 的現有網絡，快速招募大量患者，從而迅速驗證了地塞米松等有效療法，並排除了無效療法。這正是「時刻在線」理念的體現。此外，全球臨床研究的地理分佈極不均衡。例如，非洲承擔了全球約23%的疾病負擔，但在全球臨床試驗中的佔比卻不到2%。建立嵌入式臨床研究基礎設施，尤其是在中低收入國家，其雙重用途價值在於不僅能提升常規醫療品質，也能確保在未來疫情中，醫療對策的研發能更具全球代表性與公平性。
4.2.3 病原體監測網絡
有效的疫情應對始於快速、準確的監測。傳統的監測系統常將臨床診斷與公共衛生監測分開，導致資訊延遲與 碎片化的。一個「時刻在線」的監測網絡應將兩者深度整合。
隨著基因定序等新技術成本的下降，實現「病原體不可知論」(pathogen-agnostic)的監測已成為可能。這意味著監測系統不再只針對已知的特定病原體，而是能夠對樣本進行廣泛篩查，從而有能力及早發現已知和未知的威脅。英國的一個案例完美詮釋了這一點：衛生當局利用為監測常規沙門氏菌而建立的基因定序網絡，成功追溯了一次食源性疾病爆發的源頭。這套系統平時用於保障食品安全，戰時則可立即轉換用途，其雙重功能確保了對已知與未知威脅的持續警惕。
4.3 數位科技的賦能角色
數位科技是實現「時刻在線」系統的關鍵賦能工具。電子病歷系統的普及、遠程醫療的應用，以及標準化的數據共享協議，能夠極大地提高衛生系統的效率與互通性。這些數位基礎設施不僅能降低常規服務的成本，更能在危機時期為數據驅動的快速決策提供堅實基礎。
然而，即使我們擁有強大而靈敏的系統，在疫情應對的驚濤駭浪中，每一個具體的措施選擇——無論是封鎖城市還是分配疫苗——都充滿了複雜的倫理權衡與挑戰。
5.0 第三支柱：公平與倫理的應對 — 平衡科學、權利與社會福祉
疫情應對的本質，是在巨大的不確定性中做出艱難的倫理抉擇。任何公共衛生措施，其最終目標都是為了保護人民的生命與福祉。因此，在追求公共衛生集體利益的同時，我們必須以同等的決心，最大限度地保護個人權利、減輕弱勢群體所承受的不成比例的衝擊，並竭力維護社會的信任基石。若忽視了這些倫理維度，再完美的科學方案也可能因失去民心而功虧一簣。
5.2 公共衛生與社會措施 (PHSM) 的倫理反思
公共衛生與社會措施 (PHSM)，如停課、封鎖、旅行限制等，是疫情初期在缺乏有效藥物和疫苗時的重要工具。然而，COVID-19 的經驗告訴我們，關於這些措施有效性的高品質證據依然有限，其成效高度依賴病原體的特性、實施的時機與民眾的遵循程度。更重要的是，這些措施的社會成本極其高昂。
以關閉學校為例，其造成的影響遠不止學業中斷。全球範圍內的學校關閉，導致學生平均損失了35%的學年學習量，這種學習損失對來自弱勢家庭的兒童影響尤為嚴重，加劇了教育不平等。此外，這也導致了一個至關重要的社會安全網的瓦解。在疫情之前，校餐是全球覆蓋範圍最廣的社會安全網，為億萬兒童提供每日所需的營養。學校的關閉，意味著這張安全網的驟然消失。
因此，未來的決策者在考慮實施大規模 PHSM 時，絕不能僅僅基於單一的流行病學模型。必須進行全面的風險效益評估，將其對弱勢群體、兒童發展、心理健康及社會經濟的間接傷害，與其預期的公共衛生效益放在天平的兩端進行審慎權衡。
5.3 醫療應對措施 (MCMs) 的公平分配
COVID-19 疫情中最令人痛心的倫理失能，莫過於醫療應對措施 (medical countermeasures, MCMs) — 特別是疫苗 — 分配上的極度不公。數據顯示，佔全球成人人口僅19%的高收入國家，透過預購協議，鎖定了超過一半的初始疫苗劑量。這種「疫苗民族主義」不僅違背了全球團結的倫理原則，也從流行病學角度看是短視的——只要病毒仍在世界任何角落傳播，就沒有人是真正安全的。
加速疫苗開發（如「百日任務」）和擴大全球在地化產能，不僅是倫理的要求，也具備堅實的經濟學基礎。模型分析顯示，若能將疫苗開發時間縮短至100天，相較於一年，即便在一場中等規模的大流行中，也能避免99%的死亡，並挽救高達53.7兆美元的經濟與生命價值損失。
當醫療資源（無論是疫苗、藥物還是呼吸器）處於極度稀缺狀態時，必須有一個清晰、透明且基於倫理原則的分配框架來指導決策。我們建議採納以下四個核心目標：
- 造福人民與減少傷害 (Benefiting people and reducing harms): 優先考慮那些能夠從干預中獲益最大或避免最嚴重傷害的群體，例如一線醫護人員和高危險族群。
- 減輕弱勢處境 (Mitigating disadvantage): 特別關注那些因社會、經濟或健康因素而處於更不利地位的群體，確保他們不會在資源分配中被再次邊緣化。
- 確保平等關懷 (Ensuring equal concern): 承認每個人的生命具有同等價值，在條件相同的情況下，應給予每個人平等的機會，例如透過抽籤等方式。
- 承認互惠原則 (Recognizing reciprocity): 對於那些為了社會公共利益而承擔了額外風險的群體（如參與臨床試驗的志願者），應給予優先考慮，以體現社會對其貢獻的回報。
5.4 建立信任的溝通與社群參與
在整個應對過程中，透明、一致且富有同理心的風險溝通至關重要。民眾對政府與衛生當局的信任，是所有防疫政策能否成功的基石。當人們理解政策背後的科學依據、倫理考量以及政府面臨的權衡時，他們才更願意遵循相關指引。這需要的不僅是單向的資訊發布，更是雙向的溝通與真誠的社群參與。
當然，所有這些預防、準備和應對措施的實現，都離不開一個穩健而前瞻的財務支持體系。若無資金保障，再好的藍圖也只是紙上談兵。
6.0 第四支柱：永續籌資 — 為疫情週期提供穩定資金
永續籌資是打破「恐慌與忽視」循環的關鍵所在，它確保了制度的記憶與能力不會在一次危機消退後隨之蒸發。歷史一再證明，危機爆發時，各方資金蜂擁而至；危機一旦消退，關注度和資金便迅速枯竭，使我們對下一次威脅的準備不足。因此，我們必須建立一個涵蓋整個疫情週期的永續籌資框架，確保在危機之間的「平時」有持續的投資，在危機來臨時的「戰時」有迅速的資金流動。
6.2 區分不同階段的籌資邏輯
不同疫情階段的公共利益性質不同，因此需要不同的籌資邏輯與工具。將其混為一談是導致資金錯配與延誤的關鍵原因。
表 1：依疫情階段劃分的籌資邏輯
6.3 分析 COVID-19 籌資的經驗教訓
2020至2023年間，全球為應對 COVID-19 提供的發展援助總額約為916億美元。然而，這筆巨額資金的流動模式再次印證了「恐慌與忽視」的困境：資金在2021年達到高峰後便迅速下降，顯示出這種反應式的資金動員是不可持續的。
更關鍵的問題在於資金到位的緩慢。儘管資金總額巨大，但大部分資金都是在疫情爆發後才開始談判和撥付，導致了嚴重的延遲。這種延遲極大地削弱了早期應對的效果，錯失了將疫情控制在萌芽階段的黃金窗口。許多資源是在「火災」已蔓延成燎原之勢時才抵達，其效益大打折扣。
6.4 建立清晰的融資觸發機制
為了克服資金撥付的延遲，建立預先設定、清晰且可驗證的觸發機制 (trigger mechanisms) 至關重要。這些機制如同一個「電路斷路器」，一旦滿足預設條件（如特定數量的病例、病毒基因序列確認等），應急資金便能自動、快速地釋放，無需經過冗長的政治審批流程。
這種設計能有效地將應對決策從高度政治化轉向技術化。它有助於克服領導人因害怕「反應過度」而猶豫不決的困境，確保科學信號能夠直接轉化為快速的資金行動。一個設計優良的觸發機制應具備以下五個特質：
- 簡單 (Simple): 易於理解和溝通。
- 透明 (Transparent): 所有利害關係方都清楚其運作方式。
- 客觀 (Objective): 基於可量化的數據，而非主觀判斷。
- 可驗證 (Verifiable): 數據來源可靠，可由第三方核實。
- 預先商定 (Pre-agreed): 在危機發生前就已達成共識並制度化。
將前述所有分析匯總，我們已勾勒出一幅建立社會韌性的藍圖。現在，是時候將其轉化為具體的行動方案了。
7.0 政策建議：邁向整合與韌性的未來
本白皮書的核心目標，是為決策者提供一份全面、務實且以人為本的行動議程，旨在打破「恐慌與忽視」的循環，建立一個能夠從容應對未來健康威脅的韌性社會。綜合前文的分析，我們提出以下六項核心政策建議：
- 7.2.1. 制定國家級「單一健康」戰略： 鑑於多數新興傳染病源於動物，各國應成立跨部會的「單一健康」協調平台，整合公共衛生、動物健康與環境保護的監測系統與應對計畫。此舉旨在從源頭阻斷人畜共通病的傳播鏈，實現最高成本效益的預防，並同時促進生態永續與糧食安全。
- 7.2.2. 投資「時刻在線」的雙重用途衛生系統： 將國家預算優先用於發展具有平時、戰時雙重用途的基礎設施。這包括建立全國性的成人疫苗接種網絡、將臨床研究平台嵌入常規醫療服務，以及發展與臨床診斷相結合的基因定序監測能力。此策略能避免為應對疫情而重複建設昂貴的閒置系統，提高資金使用效率，並在平時提升全民健康水平。
- 7.2.3. 建立基於倫理的稀缺資源分配預案： 在危機來臨前，成立由倫理學家、醫學專家及公眾代表組成的委員會，預先辯論並制定在醫療資源（如疫苗、藥物、呼吸器）極度稀缺時的公平分配原則與流程。這能確保在巨大壓力下的決策依然能夠維持透明、公正與社會信任，避免臨時決策引發的混亂與不公。
- 7.2.4. 將社會影響評估納入 PHSM 決策流程： 要求在考慮實施任何大規模公共衛生與社會措施（如停課、封鎖）前，必須強制進行全面的社會影響評估，特別是針對兒童、低收入家庭及其他弱勢群體的潛在傷害。這將促使決策更為周全，並要求同步規劃社會支持配套措施，如經濟補助與心理健康服務。
- 7.2.5. 改革疫情籌資機制，實現「事前撥款」： 積極參與並推動建立附帶清晰、客觀觸發機制的區域與全球層級「預先安排」融資工具，例如應急信貸額度或大流行病保險。此舉旨在確保在疫情初期（外部性最高階段）就能迅速獲得控制疫情所需的資金，克服政治猶豫，抓住控制疫情的黃金窗口。
- 7.2.6. 加強全球合作，支持在地化醫療產品製造： 透過技術轉移、優惠融資與市場准入協議，支持中低收入國家建立區域性的疫苗與藥品生產中心。這能提高全球供應鏈的韌性，減少對少數生產國的依賴，從根本上解決「疫苗民族主義」問題，促進全球健康公平。
8.0 結語：以慈悲為基石，以科學為導航
本白皮書的核心訊息清晰而堅定：應對未來的疫情威脅，我們需要的不仅是更先進的技術，更是一種更深刻的智慧——一種將科學的嚴謹與人文的關懷融為一體的智慧。
我們必須認識到，真正的國家安全與社會韌性，並非僅僅來自於儲備了多少呼吸器或開發疫苗的速度。它更深層地植根於我們對社會中每一個個體福祉的深切關懷、對公平正義的堅定承諾，以及在危機的驚濤駭浪中，依然能夠維護社會信任的智慧與決心。科學為我們提供了強大的工具，但倫理與慈悲則為這些工具的使用指明了方向。
前方的道路充滿挑戰，但 COVID-19 的慘痛教訓也為我們提供了前所未有的契機。我們呼籲所有決策者，將這份藍圖轉化為切實的行動，共同建立一個更能抵禦未來衝擊、更具包容與人文精神的全球健康未來。這是我們這一代人對下一代人最莊嚴的責任。
