【臺灣大選系列報導】台灣參政權其實有限制？－談學歷限制與保證金制度的歷史變革

對於一出生就見識自由民主、經濟繁榮的我們來說，每隔兩年舉辦一次選舉，是再正常不過的事了。但是要成為候選人，卻不是一件輕鬆簡單的事，是必須符合相關資格的。而在歷史的演進下，參選的限制不盡相同，本文以候選人學歷限制及保證金為主軸，探討這兩個制度在歷史沿革中的影響與改革。

劉俠，伊甸基金會的創辦人，同時也是著名作家。終生被類風溼性關節炎困擾，還是活出生命的色彩。雖然只有國小學歷，卻透過不斷自學，成為受人景仰的代表性人物。劉俠在民國78年時欲參選立法委員，卻受到當時適用的《動員戡亂時期公職人員選舉罷免法》學經歷限制而未能參選。法條內規定當時國民大會代表及立法委員必須具有高中以上學歷，而對其餘公職人員登記參選資格也各有不同的學歷規定，因此僅有國小畢業學歷的劉俠，被拒絕登記參選，依規定向考選部申請檢覈認許遭拒，亦遭法院駁回，最後走上釋憲一途。

提出釋憲的理由書認為，憲法第七條規定人人皆平等，又第十八條規定有應考試服公職的權利，關於限制人民權利的立法要受保障基本權利的憲法第二十三條約束，因此不論學歷如何，都應該要保障人民登記參選的權利。

不僅如此，若假設當初是為了過濾能適任立法委員資格的候選人，且客觀條件難尋才以學歷作為門檻，一樣不合理。高中畢業須修滿許多學分，其中包括數學、物理、化學等科，邏輯上來說，與是否能勝任立法委員關聯甚小。只要能自修習得人文社會學科知識，就能對立法委員職務有足夠了解，進而勝任。且對登記參選作學歷限制，將使無法受正規學校教育的弱勢基本參政權受剝奪；當初劉俠女士之所以只有小學畢業，是受到身體疾病的限制。相對弱勢的婦女需要保障名額確保參政權利，更何況是更加弱勢的身心障礙人士？

然而，大法官作出不違憲的宣告。理由認為，立法限制是因為起初國民教育素質普遍未提升，為了保障立法、問政的品質而設限屬於必要。雖大法官認為不違憲，其中提到國民教育素質已普遍大為提升，立法者應考量國情，隨時檢討並作適當修正。在這次釋憲案之後，候選人學歷限制成為眾所矚目焦點，也在後來的修法全面廢除學歷限制。

根據《總統副總統選舉罷免法》第22條規定，前一次總統、副總統或立委選舉中，推薦候選人得票數達5%以上的政黨，可推薦一組總統、副總統候選人。因此，除了國、民兩黨，2016年立委選舉中，獲得超過6%政黨票的親民黨與時代力量，皆擁有2020年總統、副總統的提名資格。若最近一次選舉得票率未達5%，或者是無政黨推薦獨立參選，需先繳交一百萬連署保證金並收集上次總統選舉人數的1.5%數量的連署書（大約28萬份），數量未達28萬份的一半則沒收保證金。即便是在上次總統大選得票率有超過5%的政黨推薦人也別開心得太早，不論如何，最後要成功登記參選都依《總統副總統選舉罷免法》必須要繳出一千五百萬元的保證金。如此鉅額的保證金，常常使正副總統選舉被譏為有錢人的遊戲。

早在民國八十五年，就有人針對保證金提出釋憲。其中認為，參選為憲法所明定的基本權利，《總統副總統選舉罷免法》中許多門檻極高的程序實質上已經明顯剝奪人民的參政權。而上屆選舉得票率達一定標準即可免去連署的程序，等同對未參加政黨（或參加「錯」政黨）的人民設限，有違憲法第七條不分黨派一切人民平等的明文規定。釋憲理由書中更提到，若設保證金門檻是為了避免有人視選舉為兒戲，任意參選而浪費社會資源，實屬不必。二十餘萬份連署書對於一般民眾而言需費極大辛勞，且已有二十餘萬的連署書即可表明具一定之民意基礎，豈會是倖進之人參選？又比起世界民主先進國家，台灣的規定明顯過苛（韓國僅要求五千至七千份，總人口約五千萬人）。

對此，大法官作出不違憲的宣告。大法官認為，連署之意義在表達被連署人的民意支持，與政黨推薦候選人相平衡，不違反平等原則。且連署保證金在連署書達標後即予退還，不是強制要求被連署人直接負擔如此金額，難以認為是對人民參選權利的限制。在釋憲理由書最後提到，規定要能跟上社會發展，保障參政權利。最近的實際例子像是范雲在登記參選台北市市長時拒絕繳納兩百萬元保證金，中選會不讓他登記參選，於是一狀告到台北高等行政法院。而法官開庭時回應制度須與時俱進，並考慮聲請釋憲。

從以上兩個制度來看，立法的用意似乎都是以制度面來篩選一般民眾，挑出已受教育、財力較為豐沛的人士，再由選民行使參政權選出他們認為適任的候選人。從歷史的脈絡上，與大法官釋憲理由書一致，應是在公民教育還未普及之情況下，國家有必要利用制度來預先篩選候選人。然而，法律制度必須與時俱進，在國民教育普及的情況下，這些制度究竟是否有其必要性，而又是否符合比例原則。學歷限制已經透過修法，將此條文刪去，保證金的限制嗣後會如何發展，敬請拭目以待。