【台北村落之聲】不怕水淹，更要與洪水共生！打造具有「承洪韌性」的城市培養指南
閱讀時間約 14 分鐘
作者：廖桂賢（臺北大學都市計劃研究所副教授）
本文轉載自台北村落之聲夏季專題「狂熱城市」。氣候變遷愈加劇烈，意味著「災害」的發生愈加難以預估。災害的發生應當視作日常生活的一部分，並在這樣的基礎上，重新思考社區之於災難容受力的韌性基礎。究竟城市如何應對災害的日常化？歡迎至台北村落之聲與我們一起思考。
今年（2021）六月梅雨季的幾波強降雨，破紀錄的雨量讓區域排水系統無法應付，在全臺造成了許多積淹水情形。在極端氣候的年代，不下雨則已，一下就是「強降雨」；極端降雨已是常態，一味要求政府「加強治水」無法解決問題，因為無論如何做好河川防洪與排水整治工程，工程手段畢竟有極限，無法達到完全不淹水，也無法保證長期的安全。
臺灣社會必須面對的現實是：未來還會有更多因強降雨造成的淹水事件發生。當不淹水的目標已經不切實際，社會就不能持續將所有淹水情事都視為「不正常」。在氣候變遷的年代，水患治理需要典範轉移，不能再強調防洪排水，而該追求「承洪韌性」。
以承洪韌性為本的水患治理，是奠基在「無論如何一定會淹水」的務實考量上，不以「防止淹水發生」為主要目的，而是以「在淹水的情況下也不產生災害、不癱瘓，而且還能正常運作」為目的。唯有將淹水視為城鄉動態不可避免的一環，我們才能真正開展提升「耐淹力」、培養承洪韌性的工作。
什麼是承洪韌性？「淹水容受力」以及「水災恢復力」
「韌性」（resilience）是近來在國內外防災領域中受到高度關注的議題。但韌性到底是什麼呢？所謂的韌性，大抵源自於生態學家 C. S. Holling 於 1973 所發表的一篇學術論文，該文首先使用韌性一詞來描述生態系統能夠持續「存在並發展」的能力。後來，這個概念被應用到探討人與自然密切互動關係的「社會生態系統」（social-ecological systems）之中，衍生出了「社會生態韌性」（social-ecological resilience）理論。
承襲 Holling 和社會生態韌性的理論，我將人類聚落面對洪水的韌性（flood resilience）稱之為「承洪韌性」。在解釋承洪韌性的內涵之前，我們必須了解淹水是一種自然變動，任何一個傍河川溪流發展或是低窪的地方，都有淹水的可能性，淹水可以說是城市鄉鎮「內生」的動態。
臺灣民眾普遍將「淹水」視為「水災」，但其實淹水（flood）是一個自然水文現象，若發生在無人湮之處，並不會造成任何危害，唯有發生在人類聚落，才會成為隱患，因而謂之「水患」（flood hazard）。人類聚落若調適因應得宜，水患不見得會成為水災（flood disaster）。因此，淹水可能是災害，但絕對不等於水災。
承洪韌性指的是：當一個地方經歷淹水時，透過系統內部的自我調整，使社會經濟之運作不受干擾、生命財產不受損害之能力；或者，當淹水造成社會經濟運作受干擾、生命財產受損害時，能夠快速恢復的能力。
承洪韌性首先需要的是對淹水的容受力。不過，如果一個地方無法容受淹水而造成水災，但在災後若具備一定的恢復力，也可以算是具有承洪韌性。因此，承洪韌性的概念裡，包含了「淹水容受力」以及「水災恢復力」。
承洪韌性——尤其是「淹水容受力」的概念——對臺灣的水患治理是一個新觀念。淹水容受力也可稱為「耐淹力」，指的是即便在淹水的情況下，一地的社會經濟運作也能夠不受干擾、居民的生命財產不受損害之能力。換言之，耐淹力就是「不怕水淹」的能力。臺灣要提升承洪韌性，首先應強化耐淹力，畢竟提升耐淹力就可以顯著減少災害損失。
防洪工程，讓我們失去學習機會
傳統上主導水患治理的防洪排水設施，包括堤防、防洪牆、水壩、疏洪道、分洪道、雨水下水道、抽水機等工程措施，無論保護標準多高，都不會增加承洪韌性。這是因為防洪排水設施的目的在於追求環境穩定性，功能在於「防止淹水發生」，並不在於考量淹水時地方的因應能力，因此無法提升耐淹力（淹水時不會發生災害的能力），當然也與災後恢復力沒有關係。
而且，既有的防洪排水工程不但不會提升承洪韌性，反而會削減韌性。這是因為，當自然的動態被控制，系統等於喪失了提升適應力的學習機會。韌性跟自然變動是相輔相成的，一個系統對於某種環境變動的韌性，是來自於長期和該種環境變動互動產生的學習與適應。
承洪韌性來自於對自然變動（淹水）的因應與熟悉，所以城鄉聚落若要對發生頻率較低、但規模大的淹水具備承洪韌性，必須不斷經歷較小規模、高頻率的淹水事件，並從中學習。
一般民眾可能難以接受「淹水對於韌性培養很重要」的觀念，我們可以換一個方式來理解：防洪排水設施雖然能有效減少淹水頻率，為人類社會經濟活動帶來方便，但實際上，只能防止相對小規模的淹水；然而這些設施不只阻礙我們去理解淹水只是一種自然正常擾動，也阻礙我們去學習如何因應淹水，可以說是得不償失。甚至，防洪排水設施的存在，造成了「安全假象」（false sense of security）的錯誤認知，讓個別家戶、乃至於個別社區以為自身已經安全了，而在颱風暴雨襲來時未採取任何防災應變的因應行動。
這麼說來，一個有著高保護標準的防洪排水設施而鮮少淹水的地方，即便具備了高度的防洪力，但很可能完全沒有承洪韌性，也因為不具備任何耐淹力，只要發生淹水，就很可能癱瘓社會經濟運作，甚至造成生命財產的損失。
四個面向，提升城市的耐淹力
水患治理的典範轉移，要從目的的轉變開始：今天臺灣社會理所當然地將「水患治理」等同於「防洪」，但其實防洪絕非達到安全的唯一選項。重點應該在於防止「水災」，而非一味防止「淹水」發生。
該如何做到「不怕水淹」？我們可以透過建成環境的改造來達成。建成環境主要包含建築物、交通系統、維生系統、開放空間等四個面向，以下一一說明如何提升這些系統的耐淹力。
（一）建築物的耐淹力！
建築物之耐淹策略，可分為乾式防水與濕式防水。淹水頻繁的地方，應盡可能採取乾式防水。乾式防水可透過建築物之設計達成，如高腳屋或是兩棲屋。所謂高腳屋，是指地面層淨空、主要居住空間抬高於地面之建築；所謂兩棲屋（amphibious house），與浮在水面上之船屋不同，兩棲屋是建築在地面上，淹水時可以藉由水的浮力往上自動抬升的建築形式。
既有之建築物，特別是只有一層樓之住宅或商店，可能較難採取上述防水耐淹方式，可以考慮濕式防水──所謂濕式防水，就是即使室內浸淹也不會造成損壞，最基本的就是選取不怕泡水的家具，例如實木、石材、或材質較好的塑膠。不耐淹之物品，例如家電等，平日就應該盡可能置於高處
不過，這些日常用品置於高處，是極為不方便的。政府可以鼓勵民間發展「耐淹室內設計」產業，鼓勵業界設計容易抬高之裝置，例如可利用市售之升降設備，淹水時便能讓物品抬升更高。除家具物品等考量之外，濕式防水設計也應考量插座位置，將插座調整設置於牆壁較高處。再者，濕式防水之設計也必須考量淹水後之沖洗需求，在適當位置設置水龍頭，並施作室內排水設計。
（二）交通系統的耐淹力！
臺灣之淹水延時不長，短則一個小時以內，長不過一個禮拜；許多都市地區之積淹水，都可在幾個小時內退去。然而，既便淹水期相對短，仍不免有交通移動需求。未來政府不妨在評估可能會淹水之前，在具有淹水風險的地帶，先佈設臨時人行步橋，維持淹水期間短程的移動需求。
在人口與建物較密集之都市區域，則可考量興建永久的高架步行系統，連通不同建築物，特別是重要公共設施（例如醫院）、公共運輸站場、便利商店與超市等。但永久高架步道系統建置成本較高，且使用者過少的情況下可能成為治安死角，因此較適用於人口密集之都市地區，除了淹水時可發揮功能，平常也可提供行人更便利的路徑。
考量未來臺灣低窪地區（特別是地層下陷地區）可能會面臨長時間（一周以上）之淹水，除了短程步行系統外，也需要考量中長程之公共運輸系統與私人運具的耐淹應對。國外市面上已有「兩棲運具」，包括大客車、汽車、與機車等，都已出現水陸都能運行之產品。
（三）維生系統的耐淹力！
社區的耐淹規劃，也需要考量維持社區整體運作的維生系統，例如：家庭污水處理、電力、自來水、通訊…等系統，應抬升至一定高度，或者進行濕式防水處理，確保淹水期間仍然能夠正常運作。如果以化糞池為地區肥水處理之主要方式，須避免淹水時發生逆流。
（四）開放空間系統的耐淹力！
目前臺灣大部分的都市開放空間，在規劃設計上均未考量淹水之可能性。可以思考的是，都市中除了道路之外大部分的開放空間，例如公園、廣場、球場等，大雨時本來就不會也不該有人使用，因此應要擔負起滯洪的功能。
實際上，都市開放空間都應設計成具備蓄水、滯水、滲水、甚至保水的功能。例如公園等綠地，應模仿自然濕地或沼澤的概念設計，避免大量硬鋪面，盡量以架高方式設置人行動線，且選擇原生耐淹之植栽，減少高強度維護需求，並容許一定程度之自然演替。非綠地之廣場與兒童遊戲場等，應考量座椅、遊戲器材長時間浸淹之可能性，採用較耐用、易清洗之材料。球場則應設計為兼具滯洪池之功能，水退後僅需最少之清理即可使用。
開放空間的耐淹設計，是創造「與洪水和平共存」的韌性學習環境的最重要手段。好的開放空間設計，可讓民眾感受到降雨、氾濫時環境本應有的變化（例如，池塘水位上升、魚類數目增加、洪水帶來的有機質堆積、局部土壤侵蝕等），讓民眾體認環境本來就是應該隨降雨與河川氾濫與而變動，並且讓民眾透過觀察環境改變，培養起水患意識。
此外，要創造「與洪水和平共存」的環境，不能不進一步思考現有防洪工程的調整：是否有可能移動甚至移除部分地區的堤防，還地於河？都市是否可以容許堤內臨河之公園或廣場淹水，使其回復成河川洪泛平原的一部分、發揮滯洪功能？這就是國際上越來越重視的「自然解方」（nature-based solutions）。
淹水是自然的變動，不是災害
從以上各個面向的耐淹策略顯示，韌性絕非只是一個狹隘的「防災」的概念，而是一個更為宏觀，探討人類社會如何與自然變動協同演進的概念。在韌性理論中，自然變動不一定是災害，而是系統內生動態的一部分。社會生態的韌性即是來自「適應」自然變動、向其學習，而非抵抗、控制它。
過去人類社會欠缺工程科技控制自然，卻也養成利用河川週期性氾濫的智慧，例如古埃及人利用尼羅河氾濫帶來的肥沃土壤，發展農業，創造文明。現代也仍有農業社會充分利用河川氾濫的案例，例如湄公河三角洲的農村。在這些案例中，洪水不但不是災害，而且是地方發展的重要資源，洪水不來才是災難。
也就是說，要培養韌性，不能僅著眼洪水「災」的面向，也應想像洪水之「利」。既然淹水不可避免，那麼可以更進一步、更積極地將淹水這個自然環境變動，納入地方發展的考量中，想像「與洪水共榮」的發展模式。
「與洪水共榮」除了需要有耐淹力的建成環境，更需要人們高度的耐淹意識。因為即使一個社會提升了建成環境的耐淹力，不見得就具備承洪韌性── 韌性理論與傳統防洪最大的不同是：絕不強調「永久免除水患威脅」。建成環境的耐淹程度，如同防洪排水工程一樣，也有極限。例如：一座兩公尺高的高腳屋，一旦淹水超過兩公尺，仍會造成損害。又例如，如果高腳屋的高度一直停留在兩公尺，但每次經歷的淹水高度愈來愈高，且每次淹水都產生災害，那也絕不能認定住在高腳屋裡面的人就具備承洪韌性。
承洪韌性絕非是施行了非工程措施，居民就可以放輕鬆、什麼事都不用做、永遠不用擔心水災。沒有任何水患治理措施（包括防洪與耐淹措施），是可以讓人高枕無憂的。即使我們的水患治理方式可以從防洪轉型到承洪韌性，仍然需要民眾培養起防災意識。可惜的是，臺灣目前是一個淹水即成災的狀況，導致民眾「淹水＝水災」的偏頗認知，比較難想像「與洪水共榮」的風景，也較不利於承洪韌性意識和相關產業的養成。
承洪韌性，是向洪水學習、與洪水共榮的過程
韌性是一個過程，韌性是透過長期學習而來的，透過經歷、了解自然變動，並且設法去因應而來，是一個不斷培養的過程，而這個過程沒有終止的一天。若民眾沒有機會了解降雨、了解河流、了解氾濫、降雨積水等水文現象，是不可能培養出承洪韌性的。
承洪韌性需要一個讓民眾可以「學習」的環境，讓民眾能夠看到水、理解水，且時時刻刻被提醒淹水的可能性，從而使民眾培養起水患意識。淹水不等於水災，水利工程結合環境設計可以創造出「無害的淹水」，創造一個「與水和平共存」的學習環境。
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