立委要給新聞頻道「萬年執照」！我們真的有本錢這樣搞？

2月我們盤點過這屆新立委的「媒體政見」，沒想到首先要成真的是——讓中天回到CH52。

國民黨立委羅智強領銜提出「衛星廣播電視法」修法，以「捍衛新聞自由」之名，將「新聞頻道執照改為永久」，更「溯及既往」、讓「爭訟中案件也適用」。很明顯，這就是在為中天敞開大門，迎接中天回歸。

NCC不予中天換照的理由，從來跟「製播的內容本身」、「政治立場」無關，而是因為中天內控出現系統性瑕疵、且改善消極，嚴重威脅作為一家新聞台的專業表現。即便行政訴訟一審結果中天勝訴，但法院判斷只在NCC評分流程有問題，並不等同於中天就該有執照。這些，我們已談過好幾次（放延伸閱讀）。

這次，我們想從比較全觀、媒體專業的視角，重新思考「衛廣電視還需要高度管制嗎？」，這也是此次修法可能造成的全面性效果。在有線電視剪線潮持續、網路內容蓬勃發展之際，為什麼唯獨廣電媒體還要「三法」、「NCC」來規管？

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延伸閱讀：
NCC不予中天換照的真實理由｜https://mediawatch.pse.is/6343qd
行政法院一審判中天勝訴、NCC敗訴的原因解析｜https://mediawatch.pse.is/6343qw

焦點快報

－先來看看立委提出哪些「廣電三法」修正案

1️⃣ 先搞懂，「廣電三法」是哪3法？差在哪？

廣電三法是《廣播電視法》、《有線廣播電視法》、《衛星廣播電視法》這三部法律的俗稱，除了「廣播」跟「電視」兩種媒體外，這三部法律各自規管不同型態的媒介。以電視來說，《廣電法》是「無線電視」，例如台視、中視、華視、民視等；《有廣法》是「有線電視系統」，例如中嘉、凱擘、台數科等；《衛廣法》是「衛星電視」，例如TVBS、三立、東森、中天等。

無線電視（如民視）是透過電波傳遞訊號，只要在家裡裝有天線即可免費收視；衛廣電視（如TVBS）則是透過衛星傳輸訊號，通常接收端就會是有線電視系統。有線電視系統（如中嘉）本身通常不製播內容，主要功能是把無線電視、衛廣電視安插到各個頻道號碼上，然後透過同軸電纜牽進每個人家裡，人們只要付費即可收視。

2️⃣ 民眾黨團提：衛廣新聞頻道產權透明

民眾黨團在3/20提案修《衛星廣播電視法》，主要是希望加入「新聞相關頻道產權透明」的要求，像是「股票要公開發行」、「公開揭露：股東名單、股權結構、政府標案內容、主要廣告來源、股東之投資事業概況等」。如果違反，也新增相應的罰則、甚至廢止執照。

特別的是，為了區隔哪些頻道應該遵守新設條款，草案中額外定義「新聞及財經頻道」、「製播新聞節目之頻道」兩類，前者像是「TVBS新聞台」、後者像是「TVBS」。

這項提案可說是「千呼萬喚始出來」，畢竟傳播學界已疾呼好多年，主要是因為新聞媒體作為高度公共性、亟需自主性以落實專業的產業，台灣媒體環境卻主要由商業大財團把持，像是許多研究已發現，經常出現置入、操作輿論、公關宣傳等現象，嚴重影響新聞專業表現。於是，提高新聞媒體的透明度，將有助於加強社會問責與監督力道。

延伸閱讀：
民眾黨提案｜https://mediawatch.pse.is/6349we
陳炳宏》豈止是建商，各類財團早已掌控媒體｜https://go.rwnews.tw/6349xu

3️⃣ 國民黨立委翁曉玲提：刪除廣電三法黨政軍「裁罰」條款

翁曉玲5/15領銜針對「廣電三法」各提出一項修正案，主要內容都是「刪除」廣電三法中，針對「禁止黨政軍經營、投資媒體」相關規範的「罰則」。也就是說，這3份提案並沒有要解除「黨政軍條款」，僅有拿掉罰則。

之所以要拿掉罰則，提案指出，主要是原先法規中，違反黨政軍條款的處罰對象是「被投資的廣電事業」而非從事投資的「黨政軍行為人」，處罰對象不合理、也違反《行政罰法》規範。事實上，NCC專員謝宜峯在2021年也撰文指出，以廣電事業為處罰對象「顯屬謬誤」，因為只要媒體股東是上市櫃公司，任何人都可以在自由市場買賣股票，廣電事業根本無從管控「黨政軍背景是否參與其股東之投資，進而違反條款」。

簡單來說，這項修法提案有其理論及現實依據，值得繼續推進。不過，是否只是簡單地把罰則拿掉？或者應建立相應配套或調整、系統性地重新審視「黨政軍條款」各方面的疑義？甚至，重新討論在此時此刻的社會脈絡和氛圍中，「黨政軍條款」是否還需要存在、或者適當鬆綁？這些問題都還值得社會再多一些討論。

要回答這些問題，或許可以先參考上面提到的NCC專文，當中其實就提出5個修法方向：「限制政府、其捐助成立之財團法人及其受託人經營媒體」、「政府投資部分回歸預算法之規定」、「廣電三法規範違反時之改正義務」、「明確定義政黨黨務人員、政務人員及選任公職人員」、「修正歸責對象，以使責任與處罰相符」。

延伸閱讀：
翁曉玲提案｜https://mediawatch.pse.is/634pte、https://mediawatch.pse.is/634pts、https://mediawatch.pse.is/634pua
NCC News》謝宜峯：廣電三法中黨政軍條款修正之研析｜https://mediawatch.pse.is/634prc

4️⃣ 國民黨立委葉元之、羅智強、翁曉玲提：刪除衛廣頻道執照制度

這是我們這次專題的重點！葉元之在4/17、羅智強在5/29、翁曉玲在6/12各領銜提出《衛廣法》修法草案，主要內涵都跟「取消衛廣執照『換照』」有關，但具體作法及內容有一點差異，以下分別介紹提案內容，詳細討論會在第二部分（解讀焦點）進行。

不過值得注意的是，這3項提案都並未廢除「執照制度」，也就是，如果要成立衛廣頻道（不論是不是新聞頻道）都還是需要向國家申請，只是取得執照後，不再有換照制度。

首先【葉元之】的版本相對簡單，他只修改第11條內容，將衛廣執照「有效期間為六年」改為「無確定期限」。修法理由主要有三個，第一是「衛廣電視不佔用公共電波資源」、第二是「衛廣電視有『完全競爭』的市場機制把關」、第三是「已有針對節目與廣告的罰則規範」，因此他主張：衛廣頻道不需要再由國家以執照做高密度管制。

再來是【羅智強】的版本，他的改動比較多，彙整成3點：

📌主張「捍衛新聞自由」、將「新聞頻道」獨立區分出來

首先，第1條立法宗旨加入「捍衛新聞自由」字眼，提案主張概念源自「大法官釋字689號」。釋字689號主要是定義「新聞自由」的範疇，也就是新聞自由雖然保障新聞記者報導公共事務時的自由，但大法官也認為報導如果「公共性低」，新聞自由還是需要受到限制或退讓。

然而，綜觀修法內容會發現，修法方向幾乎都在「鬆綁對新聞的約束」，與689號所開示的新聞自由概念，不完全相符。「新聞自由」固然重要，特別在立法宗旨強調這項概念也值得肯定，但是若將「捍衛新聞自由」直接等同於「鬆綁新聞管制」，恐怕太便宜形式，甚至錯誤詮釋。

此外，這個草案也特別獨立定義「新聞頻道」，是指「專以製播新聞（節目）為主之頻道」，主要目的是後續區分執照期限時使用。

📌執照期限：「一般頻道」6年改9年、「新聞頻道」變永久

既然特別區分出「新聞頻道」，在「執照期限」部分，羅智強將「一般頻道」期限從6年延長至9年，期中評鑑也順勢從3年改為5年；「新聞頻道」期限則從6年改為永久。

除此之外，羅智強還設計俗稱「中天條款」，也就是有如為中天單一個案而打造的規範，例如：「效力溯及既往，適用爭訟中案件（中天新聞可以回來）」、「未來任何衛廣執照遭註銷時，在行政訴訟未定讞期間，執照持續有效（避免像中天新聞離開後，52臺已經被佔據）」。

📌評鑑程序：加強輔導程序、評鑑過程細緻及法制化、強化立院監督力道

一個頻道在執照期間會遭逢2次主管機關的評量，一次是期中評鑑、一次是換照審查，而評量的內容與標準，原本法規授權主管機關訂定，於是NCC制訂「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業評鑑審查辦法」。羅智強的修法，增加「每5年檢討」＋「送立院審查」的規範，與時俱進大概沒有什麼疑慮，但「辦法」要送立院審查有點奇怪，而且行政手段受到立院牽制的NCC，是否有違獨立機關的性質？

另外，在換照審查時，原先規定針對營運不善的業者，NCC在「限期補正資料」、「不補正或補正不全」的條件下，才可以不予換照。羅智強的修法，在前後各增加一個步驟，即NCC需先「輔導改善」，接著才「補正資料」，如果「不補正或補正不全」，還得在「持續不改善」的前提下，才能不予換照。幾個重大疑慮是：什麼是「輔導改善」？如何定義「持續不改善」？所謂「輔導改善」如果是由NCC介入媒體、指導媒體應該怎麼做，是否反而增加公權力介入言論自由的風險？

當然，羅智強修法特別指出「營運不善之認定標準與駁回申請之程序與救濟，另以法律定之」，所以上述部分疑慮或許會在相關配套法案得到解釋。但是，有兩點必須考量，首先是「是否實質淘空NCC的把關機制？」，畢竟以中天案為例，它已爭訟快滿一個新的執照期間，假若最終中天確定敗訴，是否等於讓它多賺一個執照期間呢？另外是「是否具體可行？」，畢竟NCC審查是「外審」＋「內審」的「合意機制」，新增的「輔導改善」、「認定持續不改善」 機制，如何在這套審查程序內實際運作？需要更仔細思量。

最後【翁曉玲】的版本，大多雖是可受公評的修法方向，但思考上還是要回到問題的根本——它能否真正解決當前產業困境？是不是真能解決社會詬病的媒體問題？或者，它只是想處理「政治問題」？以下節錄草案重點：

1. 規定「頻道申設案」最慢需在半年完成（原一年）
2. 所有衛廣頻道執照從6年改為7年，新增「不得拒絕換照」門檻
3. 每3年「期中評鑑」一次，新增免評鑑門檻
4. 廢照或換照失敗，「改善期間」新增臨時執照制度、「爭訟期間」執照繼續有效
5. 「換照審酌事項」法制化、外部諮詢委員會之會議紀錄需公開
6. 中天條款：遭廢止或不予換照但爭訟中案件能繼續營運，溯及既往

延伸閱讀：
大法官釋字689號｜https://mediawatch.pse.is/636khf
葉元之提案｜https://mediawatch.pse.is/63ahn2
羅智強提案｜https://mediawatch.pse.is/63ahna
翁曉玲提案｜https://mediawatch.pse.is/63fqpn
衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業評鑑審查辦法｜https://mediawatch.pse.is/63ahns

解讀焦點

－平面、網路不用，為什麼唯獨「廣電媒體」要執照？理論基礎是什麼？

1️⃣ 讓我們嗑點書！傳播監管有哪些理論基礎？哪些基礎不在了？

以下，我們將綜合從2003到2018年諸多臺灣學者的研究（參考資料10.-15.），從中梳理出不同傳播監管的理論基礎，理解如今傳播監管樣貌的來由。不過，我們也會融入網路等數位科技發展脈絡，試著討論「傳播監管的方法及思維」可能怎麼變遷。

📌從「頻譜／稀有／干擾」下手

「電波」屬於一種有限的公共資源，雖然大家都可以自己買設備發射電波，但因為頻寬是固定的，所以很容易互相干擾，於是政府就會代表人民統籌分配，也就是有拿到執照的人才能使用該頻段。於是，當一間媒體分配到頻段資源，其實是大眾特許該媒體使用公共資源來傳播，於是往往需背負很高的公共責任，比如滿足多數人的喜好（而不是只為自己牟利）、保障少數人的發言權、提供大眾接近使用權等。

有線電視雖然使用「同軸電纜」而非「電波」傳輸，但類比時代電纜大約只能承載125個頻道，所以還是有類似頻譜稀缺、干擾的問題，加上它的電纜必須經過公共區域，因此也還是需背負公共責任。

不過，隨著壓縮技術進步，同樣的頻寬往往能承載更多內容，所以這類物理上的限制逐漸減弱，像是數位有線電視已能承載500個以上的頻道。即便如此，它們在數量上終究無法滿足所有人的需求（分配上的稀有性）、大眾任意使用將相互干擾而阻礙傳播效率（物理上的稀有性），更重要的是，它們「使用公共資源」的特性仍然存在，因此管制基礎雖有變化，但仍然存在。

📌從「影響力」下手

「影響力」是相對抽象的概念，但就比如都做一件傷風敗俗的事，百萬訂閱的蔡阿嘎應該比1萬訂閱的小網紅，被以更高的道德標準課予更多的批評，這正是因為「能力越大、責任越大」。首先從「量」的角度分析，在「注意力經濟」框架下，每個人注意力其實是稀缺、有限的，換句話說，「影響力」就相當有價值，因為它能吸引越多注意力以發揮影響。再來從「質」的角度分析，大眾傳播媒體既然是多數人認識與感知世界的管道，那麼它必然對一國之政治、社會、文化潛藏巨大影響力，尤其電影、戲劇等「廣電媒體」更是如此。

比方說，當電視播放的卡通都來自日本，我們的兒少自然對日本文化有深刻認識；電視放得都是好萊塢電影，而不是寶萊塢電影時，那麼我們對美國文化自然更有親切感與嚮往。

在網路出現之前，比起靜態、需花力氣閱讀的報章雜誌，具有動態影音的電視媒體往往更有影響力，而且電視能多人同時觀看，具點對面性質；再加上電視媒體往往具「收視控制困難」的特性，也就是觀眾是在「非自願」的狀況下觀看被安排好的節目表，因此需受到較高強度的監管。此外，「未成年更容易接觸」電視媒體的特性，也是管制的理由之一。

如今臺灣有線電視訂戶連6年多下滑，網路影響力急起直追，這項管制基礎看似正在削弱。不過，廣電內容透過有線電視「實際滲入家戶，關係直接且緊密」、「不特定公眾廣泛傳播」的特質，卻是網路內容比較難取代的，比如纜線直接進入私人家戶、有線電視具付費合約關係（會與內容方有連結）、單一內容同時具備龐大潛在收視戶（如一個訂戶背後代表3-4個人，這3-4個人一定都可以看到TVBS新聞）等，這跟YouTube上內容的處境完全不同。

值得注意的是，「網路」是一種「匯流」的狀態，它把過去獨立分開的報章雜誌、廣播電視等不同媒介，都混合在同一種媒介上，不僅影響力持續擴張，網路「分眾」＋「廣泛傳播」的現象，更帶來同溫層、極化等新興問題。但尷尬的是，網路傳播既可以是「分眾」也可以是「大眾」，即便都是「分眾」，卻依然可能是「大眾」或「小眾」的。這種過去傳播環境前所未見的新景象，正在上演，「網路」究竟是否也該受到監管？該怎麼管？還沒有解答，需要集思廣益。

📌從「公共」下手

首先，這與「頻譜」的概念密切相關，即頻譜是一種「公共資源、公共財」，那麼使用它的人必然需要負擔公共責任，而且這種特質不管科技如何進展，都不會改變。

另外，社會常把傳播媒體（尤其新聞媒體）視為一種「公共領域」或「社會公器」，即它應該成為公民進行政治審議、凝聚社會共識、推進公共決策的重要場域，換句話說，傳播媒體是民主社會重要的根基，而為了達到這個目標，需要一些管制措施，來「避免市場與國家的干預」、「課予公共責任」。

所謂的「公共責任」，包含提供大眾接近使用的權力（如有線電視的公用頻道）、維持自主獨立、平衡多元聲音、產製地方內容、討論公共議題、維護公共利益等。從公共切入，確實很美好，但進一步探討會發現，「公共」的內涵相當模糊，以致有些批評者認為這其實是「家父長保護主義」，甚至成為政府干預或菁英主義的藉口。

於是，有人主張應鬆綁管制、回歸自由市場，他們認為市場競爭的結果就能反映出公共價值，甚至將因競爭抬升的價金回饋給社會，也是一種滿足公共利益的方式。然而，市場是否有效競爭？市場競爭的結果是否真能代表公益？這是下一點要探討的問題。

不過，既然上述的問題是「何謂公共」缺乏具體定義、定義缺乏代表性，問題就不在於「傳播媒體到底要不要監管」，因為我們都同意媒體有為公共利益服務的義務；那麼，只要大家能透過廣泛的社會討論，一起集思廣益出一套彼此都能接受的「公共利益」概念，問題理應就得到緩解。（那…立法院訂定廣電三法，算嗎？）

📌從「自由市場失靈」下手

亞當斯密認為自由市場由「一隻看不見的手」所操控，也就是相信需求與供給之間會自行找到平衡，最後達成「社會福祉最大化」；而相對的概念，即是「看的見的手」，也就是國家角色的介入。在傳播領域，某些人堅信相較「國家」監管，「市場」調控看起來更合理、更安心，畢竟這看起來就是社會自動運作下的結果。

但是！市場要能正常運作的前提是「處於完全競爭」，也就是，如果發生「壟斷等不公平競爭」，消費者權益通常就會被犧牲，然而這卻是自由市場無可避免的趨向。另外，透過供需調控的市場也經常出現「單一、忽視少數」的狀況，即當某個產品需求不夠多、缺乏商機的時候，供給方寧願直接放棄。上述這兩種特性，對「傳播市場」來說是無可承受的硬傷，因此需要「國家力量」適當介入，平衡失靈的自由市場。

在「言論自由」的終極使命下，傳播市場不但更無法承受「集中且單一」的市場樣態；更可怕的是，傳播市場還有3個特徵，讓它「特別容易失靈」。

第一，傳播具「經濟與文化的雙重特性」，也就是它有追求單一價值極大化的經濟屬性，但同時又有建構思想及公共討論的文化功能，所以必須強調公共性（不只為自家利益發聲）、確保少數意見、展現多元性的責任，就像醫療、教育等「公共財」不能過於強調商業價值一樣。簡單來說，這種產品它既需接受市場考驗來活下去（經濟特性），但同時它作為文化的體現（文化特性），「多元齊放」並「存在著」的價值遠高於「效率」、「效益」的追求，所以這兩種特質某程度上是彼此矛盾的。

第二，承接上述的經濟特性，即商業活動往往透過壯大集團，走向寡占、壟斷來強化競爭力（追求效率及效益），尤其傳播事業「高資本密集」的特性更容易如此；但這種特性卻容易消滅少數聲音、阻礙其它人進場，限制傳播市場多元性，因此才有許多結構上的規範。

第三，傳播市場屬「雙元市場」，即媒體雖製造內容給觀眾，但其牟利的方式是將觀眾賣給廣告主，因此對媒體而言，「廣告主福祉」遠重要於「觀眾福祉」。

以有線電視為例，臺灣的有線電視系統其實是寡占甚至獨佔的，甚至追他們的背景，都來自凱擘、中嘉、台數科等5大集團。所以，在市場競爭機制失靈的狀態下，消費者實際上根本無從決定哪些頻道應該上架、哪些應該下架，反而全被系統業者把持。例如2023年Disney系列頻道退出臺灣有線電視市場，部分系統業者以較便宜的頻道替補、卻沒調降月租費，等於變項漲價；但消費者無法透過市場機制懲罰這些業者，因為有線電視的市場機制早已失靈。

上述這些問題，都顯示「完全競爭」的「傳播市場」很難自然存在，因此需要國家透過制訂規範，比如確保需製播特定比例的本土內容、新聞必須確保公平原則等等，來避免或減少市場失靈導致的「負面外部成本」，否則蒙受損失的往往是社會多數大眾、得利的只有少數的媒體老闆。

📌目的互補理論

在網路出現之前，「平面媒體」、「廣電媒體」是很截然二分的兩種媒介型態，「廣電」有生動的聲光效果、深入家戶、使用公共頻譜、高資本密度…，「平面」則是靜態圖文、沒有稀缺性質、低產製門檻…。於是，學者們盤點各國的傳播監管現況，發現雖然強度有高有低，但都呈現「廣電比平面嚴格」的現象。

憲法保障的言論與新聞自由，最主要是要達到「資訊充分流通」、「確保表意人自主」兩目標。於是，根據平面與廣電此二媒介的特性，「嚴格廣電監管」可以讓資訊充分流通、促進公共思辨；而在規範下可能被排拒的那些言論，則透過「寬鬆平面監管」來確保任何意見都能自主呈現，維護監督政府力量的健全；這兩者的搭配，是一種完美平衡。當然，這種理論面對的質疑就是「天平兩端權重如何調配？」、「如何確定這達成『平衡』？」、「為何是廣電強、平面弱？」等。

在「網路」出現後，這些爭論出現巨大轉變。網路不但融合平面與廣電兩者，其具備雙向互動性、極低技術與資本門檻、跨國界等特性，看似是一股很強勢的力量——承載多元觀點、活絡自由競爭、高度自主、避免中心化的權力干預等。不過，網路的發展也出現「同溫層、過濾泡泡、極化」等問題，而且Google、Meta等科技平台成為網路活動的中心，其制訂的規則不僅猶如新一代霸權，更完全不是一般公眾可以問責或撼動的，我們猶如身處在極權的數位帝國中。

總而言之，「目的互補」理論缺乏堅實論述基礎，比較像是簡單的做出「看起來合理」的歸類。但是，當網路這個新媒介出現、且目前跟「平面」一樣缺乏監管機制時，假若又拿掉僅存的「廣電」監管機制，反而會直接讓這個理論直接被消滅。

假若只談「需不需要有監管」這個問題，目前的樣貌是「平面、網路」沒有、「廣電」有，這種管制存在強度差異的現況，其實更能在強調言論的社會責任的同時，也確保不同意見仍能多元露出，尤其「網路」同時相容了「平面、廣電」的特性，因此即便「廣電」存在較高度的監管，言論市場也不至於走向單一。

當然，在「管制強度要有差異」的前提之下，監管是不是只落在「廣電」身上？抑或「平面」、「網路」也應該負擔一些？甚至是更細微地討論各個媒介類型「細部監管的強度」？這就是需要大家多多討論的部分。

2️⃣ 如果「傳播監管」還是該存在，那要遵守哪些原則？

探討完各種理論後，不論從物理特性的角度，或是社會期待、市場特性等角度，傳播媒體都多少還是有「公共財特性」，也就是它不能只為私利服務，所以需要建立一個「確保公共利益」的框架，作為傳播媒體行動的指引規範。也就是，我們還是需要「傳播監管」的法律架構，但國家應該謹守以下3原則，避免侵害言論自由。

📌以「結構管制」為主，盡量避免「內容管制」

「內容管制」很好理解，就是直接規範可以或不可以播什麼，這種管制很容易觸碰到沒有對錯的主觀判斷，像是威權政府以「顛覆國家」的名義禁止批評政府的內容，就會侵害到言論自由。相對的，「結構管制」則不處理實質內容，而是規定形式上、結構上應該滿足哪些要求，比如做新聞要落實事實查證、電視台至少要播放幾%的本國自製內容等，是種系統性、大方向的規範。

雖然「內容管制」比較容易侵害言論自由，但也並非國家完全不可跨越的禁區，因為當一個人的自由侵害到他人自由時，個人自由就應該有所限縮。於是，還是有一些原則可以減少內容審查對言論自由的侵害。首先是「避免事前審查」，而是讓言論都能自由傳播出去，若遇到問題再使用「雙階理論」來判斷審查密度。「雙階理論」將言論分成「高價值言論」與「低價值言論」，前者如政治、文學、科學、藝術、宗教等，比較能主張言論自由；後者如商業、誹謗、猥褻等，保留價值較低、較不能主張言論自由。

📌擴大「社會參與」、凝聚「社會共識」，以取得執法的「社會信任」

臺灣傳播監管從新聞局走向獨立機關NCC，其實就彰顯出是「國家代為管理」而非「由政府管理」的精神，因此必須特別強化其「獨立性」與「代表性」的概念，一方面應該要擴大社會各界的參與，從參與及討論中取得社會共識；另一方面NCC職責就是根據這份共識執法，如此一來才能得到社會的信任，不辜負人民的授權。

具體作法包括：召開公聽會或建構相關公民參與機制，作為調整法規、訂定執法標準、個案判斷等重大作為，廣泛蒐集各方意見、與民間溝通的基礎；提高相關會議、決策、審查過程的透明度，滿足民眾知的權利，甚至發表意見。

📌堅守「程序正義」、「平等原則」，並暢通「救濟途徑」

除了依法行政外，國家在做傳播監理時，還應謹守程序正義，即落實法定程序、立法宗旨。舉例來說，NCC過去在「不予中天換照」、「裁罰中天製播『鳳凰雲』」等案件方面，都曾遭行政法院判斷決策過程有瑕疵。另外，「平等原則」是指NCC在做決策時，應該具有一致性，不能針對個案有差別待遇，比如「鏡電視申設案」祭出42條附款，就曾被監察委員指出「違反平等原則」。最後，國家在執行公權力時，難免可能出現瑕疵，以致侵害人民權利，因此「救濟途徑」非常重要，即假設面對不合理監管，人民應該要有相應途徑尋求司法權救濟，如此才能確實保障言論自由。

3️⃣ 「葉元之」提案有沒有道理？

這份提案只從「頻譜稀缺」的角度切入，雖然衛廣電視真的沒使用電波資源，但「影響力」、「公共」、「市場失靈」等管制基礎仍可能存在，這份提案並沒有處理到。另外，提案雖主張「現行已有節目或廣告相關罰則規範，並非只有換照這個淘汰機制」，但實際上這些罰則大多屬於內容層面，因為「換照」主要處理的內容才是管理經營層面，但這份提案只刪除執照期限，沒有調整其它相應條文。

也就是說，假設這份提案通過，對衛廣電視的約束只剩「節目及廣告管理」的罰則，而「營運管理」將幾近失效、全靠市場機制調節，但一如上述探討，傳播市場往往不是健全（完全競爭）的，因此可預期衛廣電視發展將對消費者不利。

延伸閱讀：
葉元之提案｜https://mediawatch.pse.is/63ahn2

4️⃣ 「羅智強」提案有沒有道理？

首先跟葉元之提案類似的問題是，當「新聞頻道」永不換照後，針對新聞頻道的「營運管理」將完全失守；但尷尬的是，中天之所以換照失敗，並不是因為「內容有問題」而是因為「內控機制失靈，導致侵害新聞專業」，例如當時鑑定人陳順孝就指出「中天營運規劃寫得很好，但沒有落實」，事實上這正屬於「營運管理」的範疇。

所以，當這份提案打著「避免政治干預所以給予新聞頻道永久執照」的背後，它其實錯置中天案的事實——傳播市場失靈，讓中天新聞內控失靈、老闆直接干預新聞、缺乏專業表現之下，卻仍坐擁高收視率的荒唐，反而透過國家介入，以結構管制的手段，矯正失靈的市場結果。同時，這份提案也錯誤理解釋字689號對「新聞自由」的定義——新聞自由是為了維護新聞獨立自主，而不是完全不加以限制。

關於其它如「溯及既往」、「爭訟中仍持續營運」等修法，就不多做探討，因為這很明顯是「因中天設事」。不過，我們認為特別把「新聞頻道」獨立定義出來，算是一個值得肯定的作法，因為這不僅彰顯出「新聞」特殊的定位，同時也方便就「新聞頻道」做出額外的規範，例如產權透明、禁止置入性行銷等。

延伸閱讀：
羅智強提案｜https://mediawatch.pse.is/63ahna
陳順孝》新聞自由還是專業倫理？中天新聞的書面鑑定與親身體驗｜https://mediawatch.pse.is/64cskg

洞悉未來

－數位新時代下「我們的想法」，以及那些「同樣重要的傳播法案」

1️⃣ 此時此刻，臺灣傳播監管該往哪走？⭐⭐⭐⭐⭐

前一部分梳理的各式各樣的理論基礎，我們必須強調：「影響力」基礎還是存在，即便訂戶持續下降，但NCC傳播調查結果仍顯示「有線電視是台灣觀眾信任度最高的新聞來源」，而且這些電視台（尤其新聞台）也在網路空間存在巨大影響力。「公共性」基礎還是存在，這不僅是因為設備的公共性，還是他們作為「代理」公眾意見傳播者的角色，他們有義務作為社會公器、為公民社會的利益服務，而不只是為單一立場、甚至自身利益努力。「遏止市場失靈」基礎還是存在，不論科技怎麼變遷，傳播內容作為「經濟與文化雙重身分」的特性永遠存在。「目的互補」理論還是存在，即如果連廣電都放棄監管，那麼從平面到網路的所有傳播媒介，都將頓失監管力量，不可不慎！

我們認為，假如我們相信傳播媒體是民主社會運作的重要根基，假如我們相信言論自由與新聞自由的終極目標是維護多元聲音、強化第四權監督力量——

那麼我們根本沒有廢除換照制度的本錢！
或換句話說，國家根本不該放棄對傳播媒體的監管力量。

「國家/政府監管」聽起來有些駭人，往往腦袋浮出的畫面就是「威權政府」。但仔細想想，此時此刻，建立在完善民主體制、依法行政、司法救濟的國家力量，其實代表的是「人民力量」、「公共力量」。國家力量無處不在，只要這個力量能受人民監督、受法律節制、為公益奔波，它並不那麼可怕。

事實上，衛廣電視公會STBA自己也指出，他們期待政府可以跟業者也更多互動，希望一起針對當前困境構思出可行的解決路徑；他們希望廣電三法可以與時俱進，讓法規成為提升電視內容品質的助力；甚至，他們並不反對NCC的監管，但期待各式政治力量放過NCC，讓它能回到專業本位、幫助媒體產業堅守專業自主。

回到這次的幾個修法草案，我們認為最大的問題在於「過於草率地調整廣電媒體監管制度，不但缺乏嚴密的理論基礎再思量，也缺乏與社會各界的溝通對話」。更重要的是，部分委員的修法草案，不但違反法律原則、因人設事（為了讓中天回來）的意圖明顯，在設計上更缺乏周延且縝密的思考，不但錯誤緣引概念，甚至前後矛盾、定義不明。這種民粹式的、缺乏理論基礎、政治立場凌駕專業的修法提案，並不理想。

最後，提出我們從專業層面出發，對傳播監管制度的初步想法：

1. 結構管制優先、強化決策透明度、擴增社會參與程度，國家干預的目標是盡量修正「市場失靈」的問題，例如解決閱聽眾喜好無法反映在有線電視競爭、有線電視系統黃金頻段具收視保證等。
2. 因應傳播科技發展，適度鬆綁或檢討廣電監管制度，例如鬆綁新聞與兒少節目以外之置入、贊助、冠名相關規範；同時，也應適時將網路傳播環境之現狀、可能造成的弊病及風險，一併納入考量。
3. 新聞內容攸關民主、強調公共且具商業文化雙重性質，在這種特殊基礎上，需特別強化新聞自主、專業實踐、社會問責之落實。例如：產權透明化、設立自律委員會與外部公評人、簽訂編輯室公約、強化事實查證及公平原則等。
4. 在「規管懲罰」的棒子之外，也可給予「支持鼓勵」的紅蘿蔔，像是設立新聞特種基金、鼓勵產製多元或在地內容等。

看到這裡，應該能感覺到這不是光修一部《衛廣法》就能解決的問題，這也不是努力修「廣電三法」能解決的問題。所以，如果要再進一步討論，我們認為臺灣需要的還是高層次、整體性的「傳播發展藍圖」，不只是從平面、廣電到網路媒體，還包含OTT、公共媒體、數位廣告等一系列議題。

這不是我們隨便說說，因為林麗雲、王維菁在「鏡電視申設不同意見書」中就明白指出這個概念，而且過往一些研究也指出「有線電視發展出『類攤販』性質」、「公共電視被框限在『小而美』的『補充』性質」，這都可見高層次政策規劃之於傳播發展的重要性。

2️⃣ 事實上，這次的修法很重要，卻被「大題小作」

讓我們想想看這次修法是在什麼脈絡下出現的。2020年底NCC確定不予中天新聞換照後，中天及其支持者指控「政治力介入」，甚至主張「民視、三立一樣不適格，只是因為政治立場相近才安然無恙」，批評「NCC雙標」、醞釀「對NCC的不信任」；同時他們也主張「中天本來就該回到52臺」。於是，在2024的立委選舉中，國民黨立委將「中天回歸有線電視」變成政見，並成為這次修法的提案。

這存在兩個嚴重的問題。第一個是「對雙標的迷思」，也就是所謂「雙標」其實「忽略背景變遷」的因素，它無視社會真實走過的歲月，因為科技、歷史、文化產生的各種變遷，其實讓兩個時空背景不能簡單比較。第二個是「過度簡化論述」，即它無視論述背後的理由脈絡，把重要的因果轉折藏起來，雖然更簡潔有力，卻完全失真。

這其實不是傳播監管的問題，而是臺灣當前政治文化的問題。但這個現象之所以值得關心，是因為「數位時代還需不需要廣電執照」的修法，明明是一個非常好的命題，卻在這次修法的提案中，因為上述政治文化的弊病，被如此粗糙、草率地處理，其實相當可惜。

3️⃣ 立委care媒體議題，開心！但也請花時間在這些法案🥺

說真的，立委願意把心力花在媒體議題，甚至引起社會廣泛關注，終究還是值得開心的事。但是，還是讓我們嘮叨一下，因為有一些媒體法案真的「迫在眉睫」，黃金時刻過了，就很難亡羊補牢了。更何況，有些根本是「三黨共識」，那何樂而不為呢？就算不是立委要提草案，也要趕快督促主管機關！

媒觀必須特別呼籲「民眾黨立委」，因為他們不只一次公開宣誓「媒體改革」的決心、必要與急迫性，這也是他們首要政見之一。尤其，民眾黨作為「關鍵少數」，應該善用合縱連橫的智慧，以「議題」為核心，在藍、綠之間斡旋，促成對全民都好、社會高度期待的媒體法案政策實現。

📌OTT專法：建立「OTT特別捐」，處理「盜版」毒藥問題

OTT是指Netflix、Disney+等透過網路傳遞的影音串流平台，臺灣政府早在2020年就指出OTT應該納管、並提出專法草案，當時算是「遙遙領先全球」。2022年，NCC提出第二版草案「架構」，引起「業者」反彈（但很好理解，誰想被管？）後，就一路沉默到現在。

也不算真的沉默，因為NCC先是列入2023年的年度工作計畫，結果沒動靜；再列入2024年的年度工作計畫，結果今年已經過快一半了，還是沒有動靜。請各位立委多多督促一下，也請各位立委盡快審理NCC人事案，讓新一屆委員可以盡快上工。

OTT專法主要有兩個重要的點。第一是「OTT特別捐」，因為當臺灣有付費OTT的民眾在2023年已突破50%，且有線電視連續6年多訂戶下降，顯見臺灣在內容方面的付費有往OTT移轉的趨勢。但是，OTT目前卻不像有線電視一樣有規定，部分收視費要回頭投資本土內容產業，所以國人的收視費都全部流向海外跨國平台的口袋。

第二是「盜版問題」，這比較好理解，就是當網路上出現盜版內容時，會嚴重衝擊內容生產者的成本回收，甚至是剝奪利潤以致無法進一步投資其它內容。因此，將OTT業者納管，一方面可以隔絕盜版平台，另一方面當出現盜版內容時，也可以做到快速停損、止血。

📌新聞議價法：大家嘴巴都說重要、都說支持，可是身體卻很誠實不想動

「新聞議價」是指，要求免費掠奪新聞內容、作為其服務核心之一的Google、Meta等平台，應該向新聞媒體付費，以拯救數位時代遭榨乾、處在存亡之秋的新聞媒體，畢竟他們是維繫民主體制的重要角色。

這項議題很複雜，包含議價的「理論基礎」就有2-3種，而議價的「收費途徑」、「成果分配」等方面也有好多不同方式。雖然各國選擇的方式不同，但重點是，他們都有所作為。

至於臺灣，行政部門缺乏具體作為，立法部門則在上一屆提出5個版本，雖然如今換新一屆，但這屆立委其實「藍白綠三黨有共識」，但目前卻遲遲沒有更多討論跟行動。我們希望，各位立委可以多加推動新聞議價立法，扭轉不公平的數位經濟生態，拯救新聞媒體。

延伸閱讀：
台灣媒體觀察教育基金會》解釋「新聞議價」議題內涵｜https://bit.ly/3tRJLcA
台灣媒體觀察教育基金會》對「新聞議價」議題的深入反思｜https://bit.ly/3PerLmL
台灣媒體觀察教育基金會》台灣「新聞議價」各草案版本解析｜https://bit.ly/4aozR6g

📌數位治理：歐盟通過「數位服務法」、「人工智慧法」，我們「數中法」直接死亡

如上所說，數位環境改變當代社會的樣貌，也考驗法律工具與時俱進的程度。歐盟在2022年通過《數位服務法》，要求科技平台應負起社會責任、有義務增加透明度、確保其上內容不侵犯基本人權等；歐盟也在2024年正式通過《人工智慧法》，在AI快速發展之際，建立一定的監管架構。

這些都是「數位治理」的內涵，意即宣示網路不是無拘無束的三不管地帶，當虛擬世界跟實體社會有所連動時，虛擬世界應該也要負擔真實社會的責任。

臺灣政府在2022年提出《數位中介服務法草案》，聲稱模仿歐盟數位服務法，但最終因部分條文引發廣大爭議，就沒有然後了。隨後，行政院表示將採取「分散式立法」，即目前不往「立一部專法」的方向走，而是針對各類數位新興議題，修改原先相應法規。

例如，2023年陸續通過「性防四法」、「打詐五法」，優先解決網路環境中的「性私密影像」、「詐騙」兩問題，像是：公權力可要求平台下架非法性影像、網路廣告平台需為投資廣告負連帶責任等。另外，2024年行政院提出「打詐新四法」，進一步要求數位廣告平台要在臺灣實質落地（法律才管得到）、數位廣告必須揭露廣告主資訊（消費者才知道要告誰）等，另外，針對「詐欺內容」，平台有義務下架、停用帳號、限制接取，如果不配合將有連帶責任。

除了「性影像」、「詐騙」這類社會都同意屬罪大惡極的類別外，我們還是希望臺灣能更全面地落實「數位治理」的願景——建立一個結構的監管框架，以多方利害關係人為手段，迫使平台向社會負責，讓社會有監督平台的著力點——藉此，可以進一步要求平台「提升演算法可解釋性」、「提高內容審查、介面設計等透明度」，讓操控我們視野的演算法不再是黑盒子、讓「被祖了」不再是讓人毫無頭緒的都市傳說。

最終，我們還是呼用NCC應盡快提出「網際網路政策白皮書」，讓整體社會知道臺灣的數位治理藍圖。懇請立委們也多多督促，但也請先讓新任NCC委員可以盡快塵埃落定。

📌《兒少權法》第69條修正：適度鬆綁兒少事件報導限制，避免寒蟬效應

《兒少權法》第69條規定「媒體（含網路）不得報導或揭露涉及特定情況的兒少姓名或可識別其身份的訊息」。簡單來說，當兒少涉入虐待、家暴、毒品、刑事等事件時，因為擔心「對受害人造成二次傷害」，因此規範媒體不得恣意揭露細節。

但是，實際運行發現，媒體因為擔心觸法，比起「謹慎節制」、反而選擇「直接不報」，導致這些重大案件缺乏社會關注、阻礙大眾知的權力，甚至出現「保護受害者」的反效果，反倒可能讓無辜兒少受害更深。

因此，立委林月琴將在6/27召開公聽會，醞釀修法，希望處理「釐清媒體報導界線」、「平衡隱私與公益的界線」、「設計具體例示框架」、「媒體報導後的法律責任歸咎」等議題，解決當前法律設計可能造成的寒蟬效應問題。

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參考資料

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2.全國法規資料庫(2018年修)／廣播電視法｜https://mediawatch.pse.is/634a5h
3.全國法規資料庫(2018年修)／有線廣播電視法｜https://mediawatch.pse.is/634a3k
4.全國法規資料庫(2022年修)／衛星廣播電視法｜https://mediawatch.pse.is/634a6r
5.立法院公報(2024)／翁曉玲提「廣播電視法部分條文修正草案」（刪除黨政軍條款罰則）｜https://mediawatch.pse.is/634qj4
6.立法院公報(2024)／翁曉玲提「有線廣播電視法部分條文修正草案」（刪除黨政軍條款罰則）｜https://mediawatch.pse.is/634qlk
7.立法院公報(2024)／翁曉玲提「衛星廣播電視法部分條文修正草案」（刪除黨政軍條款罰則）｜https://mediawatch.pse.is/634qm5
8.NCC NEWS(2021)／廣電三法中黨政軍條款修正之研析｜https://mediawatch.pse.is/634qpn
9.憲法法庭(2011)／釋字第689號｜https://mediawatch.pse.is/636khf
10.羅世宏(2003)／廣電媒體產權再管制論｜https://mediawatch.pse.is/63allr
11.洪貞玲、劉昌德(2006)／傳播權觀點的商營廣電管制｜https://mediawatch.pse.is/63almf
12.洪貞玲(2006)／國家管制與言論自由 —從衛星電視換照爭議談起｜https://mediawatch.pse.is/63aln8
13.林承宇(2007)／當「稀有」可能不再「稀有」：重返廣播電波頻譜「稀有性」的規範立論｜https://mediawatch.pse.is/63alnr
14.曾國峰(2008)／反思衛星廣播電視換照之程序問題｜https://mediawatch.pse.is/63alp7
15.黃銘輝(2018)／論無線廣電媒體管制之正當性基礎－以「頻譜資源稀有性」理論為中心｜https://mediawatch.pse.is/63alpu
16.經濟日報(2023)／迪士尼撤出有線TV 收視費卻未降價 消費者權益受損｜https://mediawatch.pse.is/63eu34
17.監察院(2023)／鏡電視申設案之調查報告。｜https://mediawatch.pse.is/63fhg4
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19.台灣媒體觀察教育基金會(2023)／NCC沒有輸，中天沒有贏！來看看沒執照的中天新聞都在搞啥？｜https://mediawatch.pse.is/63fhph
20.立法院公報(2024)／翁曉玲、林沛祥、邱鎮軍、游顥提「衛星廣播電視法部分條文修正草案」｜https://mediawatch.pse.is/63fqpn
21.魏玓(2018)／「萬惡」電視何以誕生？臺灣有線電視生成階段（1980-1993）的重新檢視｜https://mediawatch.pse.is/63ggkn
22.行政院研究發展考核委員會(2010)／我國公共電視體制之政策定位與治理研究｜https://mediawatch.pse.is/63ggqh
23.NCC(2022)／「衛星廣播電視事業鏡電視新聞台申設」續行討論案不同意見書｜https://bit.ly/3gBuwy3
24.台灣媒體觀察教育基金會(2023)／2023媒體大事回顧！生成式AI元年，你準備好當「兩棲動物」了嗎？｜https://mediawatch.pse.is/6433ee
25.台灣媒體觀察教育基金會(2023)／【歐洲「網路戒嚴」來臨？】｜下｜→ 管網路好嗎？來自多方利害關係人的真實心聲｜https://mediawatch.pse.is/6433gb
26.台灣媒體觀察教育基金會(2022)／Meta、Dcard、YouTube即將納管...輕鬆看懂《數位中介服務法》草案！｜https://mediawatch.pse.is/6433jj
27.NCC(2023)／112年通訊傳播市場報告｜https://mediawatch.pse.is/6433m6
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29.詐欺犯罪危害防制條例草案(2024年行政院版本)／https://mediawatch.pse.is/6433xb
30.中央社(2024)／學者：跨黨派皆支持媒體議價 籲台灣加快立法腳步｜https://mediawatch.pse.is/6433zf
31.聯合新聞網(2024)／民眾黨團提優先法案 國會改革、媒體改革23項入列｜https://mediawatch.pse.is/6436ja
32.STBA(2024)／因應政治新局，STBA籲請政治力與政黨尊重媒體專業自主；科技發展迅猛，STBA懇盼廣電內容政策法規盡快數位調適｜https://mediawatch.pse.is/64c83r