自願性碳交易市場作為氣候變遷的應變工具，如何實現環境正義？

前言

原文刊載於Science，作者為耶魯大學經濟學者Rohini Pande，闡述碳抵換市場與環境正義之間的糾葛，有許多發人深省之處。

摘要翻譯分享於此，如果對這個議題有興趣非常建議前往閱覽全文。

文中主要討論的對象為自願性碳交易市場，但其中也有反覆論及強制性市場。二者之差異可參考拙作。為尊重原作者文章，不更動原文的碳權與碳抵換這兩個名詞，但其碳權一詞有時用於強制性碳市場，有時用於自願性碳市場，讀者可依據前後文脈絡理解指涉為何。

摘要翻譯

如今，全球有 6.82 億人，世界人口的 8.5%，正處於極度貧困狀態。根據世界銀行定義，這些人每天的生活費用低於 2.15 美元，這些人大部分生活在低收入或中低收入國家，而這些國家的經濟發展依賴大量能源消耗。相對而言，世界上最富有的國家通常擁有最高的人均歷史溫室氣體排放量，也是導致人為氣候危機的主要元兇。如今，這些低收入國家面臨著極為緊縮的排放空間，如果要避免災難性的氣候變遷，他們將承受更多與氣候變遷相關的災害。

Rachel Glennerster 和 Seema Jayachandran 指出，許多最具成本效益的減量措施大多集中於低收入和中低收入國家。其中一些投資，例如再生能源、提升建築能源效率以及交通電氣化，不僅能減少碳排放還能推動經濟發展。然而，其他項目如防止森林砍伐，則可能在長期發展和脫貧工作上帶來挑戰。

減碳策略的每噸成本差異極大。由於收入有限且全球最終目標是達成淨零排放，通常最有效的減量方式是先資助低成本的減排措施，最後才考慮高成本的選項。原因在於大氣中的 CO₂ 濃度越高對環境的損害也會越大。而優先採取低成本措施能更迅速地提高減量速度，最終在排放歸零時達到較低的 CO₂ 濃度峰值。

在此背景下，國際碳市場，尤其自願性碳市場，如何與經濟發展、氣候正義的政治理念以及全球消除極端貧困的目標產生交互影響？

一個運作完善的國際碳市場能極大地促進低收入和中低收入國家的發展。它可以為這些國家提供資金，幫助他們走上高效且低碳的成長道路，這是他們自行難以實現的；它還能為低收入社群提供生活保障，防止他們依賴那些對環境和生態有破壞性作用的行為作為唯一收入來源；同時保護那些具有潛在價值的生態系統。此外，這些市場還能幫助這些國家避免因未能妥善應對氣候危機所導致的經濟損失。然而，這類市場必須符合一定的條件才能展現效果。

首先，依賴碳抵換的自願性碳市場幾乎無法達成氣候正義。「碳抵換」指的是一家北方公司試圖塑造一種形象，聲稱自己對氣候危機無直接責任，但由於降低自身排放的成本過高，因此透過購買碳信用額來達成「碳中和」或「淨零」的目標。這些碳權來自與南方社區合作的開發商，後者在未受監管的自願市場上出售減碳項目。其基本想法是將自身的排放量與其他地區的減量一對一抵消。理論上，透過購買碳權，該公司避免了等同於自己排放量的其他地區的碳排放。然而實際操作上，公司通常會選擇購買最便宜的碳權，這樣實現「淨零」的花費要遠低於真正減少自身排放所需的成本。

問題在於要避免氣候崩壞，我們必須實現全球淨零排放。即便這些碳權確實代表了開發商聲稱的減量，來自北方的公司除了其自身的「淨零」目標外，並無其他潛在排放量，因此透過購買碳抵換的方式實際上是在規避自身的昂貴排放責任。這導致該公司或許會認為自己已達成碳中和，但從全球角度來看只有北方公司與南方社區間的部分排放被抵消；至於那些更難減，成本更高的剩餘排放卻無人願意承擔，而這些排放是北方公司仍在排放並從中獲利的部分。若要真正實現全球淨零，這些剩餘的排放必須被徹底去除。

要成為真正負責的氣候行為者，北方公司——它們依賴數十年的高耗能與溫室氣體排放所創造的國家基礎設施與財富——必須與南方的項目開發者合作，資助那些最終能實現全球淨零排放的減量計劃。這意味著，北方國家公司需要承諾資助南方國家相對低成本的減排措施，同時逐步消除自身難以減少的高成本排放。

這樣的承諾最好透過參與新型的合規市場或限額交易市場來落實，如我在之前的《Science》文章中所述。在限額交易系統中監管機構會逐步降低排放上限，並減少分配給每位排放者的許可證或碳權以促進排放者達成目標。減量速度快的公司可將剩餘許可證交易給減量不夠快的公司，而許可證不足的排放者則會面臨嚴重的罰款。市場規則確保信用額度能真實反映減量，這種結構確保實現真正的淨零排放目標。如果沒有這樣的制度保障，那些批評碳抵換與自願性碳市場是北方公司漂綠手段的人很可能是正確的。

其次，所謂的「附加性」——一個減碳專案所聲稱的減量，必須是在沒有該筆資金注入的情況下無法達成——是不可或缺的。一些支持基於生態系統碳信用的倡議者認為在低收入國家，尤其是極端貧困現象嚴重的地方，附加性的重要性相對較低，因為任何收入都能帶來幫助；即便某項目未能成功減排，透過銷售碳信用額所獲得的收益仍然可以減少貧困並促進經濟發展。

然而，這種觀點忽略了那些未能實現減碳效益的額度對市場和環境的危害。由於買家希望在氣候行動上被視為「負責任的公民」，當公眾得知有些信用額並不具備真實的減量效果時市場信心和價格就會下跌；將大幅削弱市場促進真實減量的能力，因為真正具附加性的額度需要買家支付更高的價格。此外當企業一邊購買碳權以履行氣候承諾，一邊繼續大量排放時，若這些碳權無法達到預期減量效果，反而可能導致排放量增加，進一步加劇氣候變遷對低收入國家經濟帶來的損害。因此無論何種背景，附加性都是不可或缺的。

第三，即使在合規市場中，基於生態系統的碳權交易仍可能給低收入國家帶來沉重負擔。這類碳交易要求南方國家放棄低利潤的經濟活動，以便北方國家能夠繼續進行更高利潤的經濟活動，並遵守既定的減量路徑。雖然南方的土地所有者可能只會接受一個足以補償她停止經濟活動後直接收入損失的價格，但這樣的補償可能不足以應對她社區所承受的整體成本。

例如，如果砍伐森林有助於農業發展，一位土地所有者可能會在碳權銷售的收益能完全替代她的農業利潤時，願意停止砍伐和農業化。然而她的農業業務可能為農場工人提供收入，而這些收入會流向當地的產品與服務市場，同時她還為當地政府繳納稅款，這些稅收可以用來發展基礎建設與教育。因此，土地所有者願意接受的碳權價格往往低於她所在社區所承擔的整體經濟損失。

一種解決方法是在碳權銷售中徵收當地稅金，這樣停止經濟活動所帶來的收益不僅會集中於土地所有者，還能惠及那些由於經濟活動中止而失去間接收益的社區。如此一來，碳權的價格將會上升，以涵蓋這些對整體社區的真實成本補償。

第四，必須理解，基於生態系統且強調附加性的碳權不一定會直接造福最貧困的社區成員，或那些已在保護生態系統的人。為了達到附加性，資金必須改變土地所有者的行為，亦即資金應該流向那些有可能破壞生態系統的人。若將資金提供給那些本來就已「負責任」且無意破壞生態的土地所有者，則無法改變其行為，也不會達成附加性。有時，擁有破壞生態資源能力的人更為富裕，且可能透過這些破壞行為累積更多財富，因此若要實現附加性，資金往往會流向這些較為富裕的土地所有者。如果碳權資金的流向是那些富裕且具破壞性的社區成員，而忽略了那些一直在保護森林的居民，這很有可能被視為不公義，並在政治上遭遇困難。尤其當地方政府在推動保育項目時，若面臨來自民主機制要求公平的壓力，這類政治阻力將更為顯著。

要解決在政治上實施看似「不公平」的碳權分配問題，可能的一個方案是承認，只要平均值能夠證明附加性就足以支持碳權的發行。這些額度會根據總體平均減量來計算，即使有些接受者並未參與破壞環境活動。我們可以對位於易受森林砍伐影響地區的多元受款者提供相同的「不破壞」補償；有些人會因此停止有害的經濟行為，而其他人則將其視為對本來就未造成破壞的行為的「獎勵」。在烏干達的生態系統服務補償實驗中，Seema Jayachandran 發現，最貧困的群體因經濟活動對森林影響最小，反而在這類計畫中獲益最多；因為較富有的社區成員會因補償而減少砍伐，並因此損失收入，而貧困群體則不會因停止活動而蒙受損失，反而能獲得純收益。整體而言，即使有些接受者行為未改變，補償仍能帶來平均附加性效果。當然，如果補償未嚴格針對提供附加性的人，價格就必須提高。不過，如果這樣的計畫被視為不公正，這些信用額可能會在政治上難以進入市場；因此，較高的定價就成為必要條件。

最後，我曾在之前的文章中提出應該建立一個能夠在任何時間為碳權設定統一價格的功能性市場。這個價格應該反映減量對整個人類的價值，而不取決於減量發生的地點。有一封回應這篇文章的信指出，碳權的價格還應該考慮產生過程中所帶來的社會效益。舉例來說，信中提到，儘管兩個森林保護項目——一個排除當地社區，另一個推動可持續的社區管理——在保護成果上可能一樣有效，但後者因具有更多的社會價值，應獲得更高的價格。在他們的觀點中，限額交易制度可能會不利於那些不僅有助於保護環境，還能促進生物多樣性和當地生計的雄心勃勃的項目。

在限額與交易的碳市場中，排放上限由監管機構設定，而價格則由市場決定。那些減量成本最低的碳權會優先被購買，隨著排放上限的逐步降低，信用數量和低成本的減量機會都會減少，導致價格上升。排放者可以在價格達到一定水平後，選擇減少排放並出售額度，這樣比繼續排放更有利可圖。

因為限額與交易市場能確保需求，創造出稀缺性，並且保證碳權品質，因此這些市場中的碳權價格往往比現有未受監管的自願碳市場高很多，且價格會隨著時間的推移逐漸上升。因此，參與這類市場的社區和開發商，能夠獲得比在未受監管市場更多的收入。在一些情況下，如前述案例所提到的，如果碳權的生產過程涉及額外成本，以確保其公平性和政治可行性，那麼這些成本應當反映在碳權的價格中。

之前的案例指出，開發商可以選擇不同方式來實施減碳方案，這些方式對當地社區的利益有多有少，這其實反映了一個更普遍的正義問題：碳權收入該如何在開發商與社區間分配，以及雙方如何協商出一個能促成保育工作並順利出售碳權的合理價格。具商業思維的開發商可能會傾向於少分享收入，並以較低價格加快銷售。而開發商通常在談判中比社區更具優勢，因為他們擁有更多的資訊和資金。

這說明了建構公平的國際自願碳市場所需的最後一個條件。我之前提到，限額與交易市場需要雙方同意的規則，來保證碳權的品質並確保減量成效。信中作者強調了發展碳權時應考慮到社會共益的觀點是合理的；碳權應該在道德正確且經濟公正的框架下進行交易，且社區與開發商之間的收入分配必須公平。因此，自願性碳權合規市場應設立道德規範和標準，要求開發商在參與市場時必須遵守。

觀點

經濟有效的政策工具往往帶有許多環境正義的問題等待克服。

文中討論的概念與範例主要但不限於「減少毀林及森林退化造成的溫室氣體排放」（Reducing emissions from deforestation and forest degradation in developing countries, REDD+）。這兩年自願性碳交易市場中主要的新聞與辯論多集中於REDD+之上，而REDD+的問題也確實難解。但除了付錢請林業生態系的擁有者不要開發之外就沒有其他方案了嗎？肯定不是。

擁有許多完整附加性的碳抵換專案同樣值得深入研究與推廣。若以全球為計算單位，更經濟有效地減少溫室氣體肯定是正確方向，尤其是能同時減少貧窮、平衡區域發展並且降低高風險地區與族群所面臨氣候衝擊的專案。

未來的碳交易市場結構以及流通於其中的碳抵換專案標準為何，是值得深入思考與討論的議題。

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