歐盟在 2025 年 11 月正式敲定了 2040 氣候目標：相較 1990 年，要達成「淨排放減少 90%」。這項目標看似雄心勃勃，卻藏著一個微妙的附條──最多 5 個百分點可以透過「國際碳信用」來補足，也就是說，歐盟境內的實質減排可以只做到約 85%。這 5% 雖然看似不大，但象徵的，是政治與科學之間的一次重大折衝。
要理解這項政策為何長成今天這個形狀，必須從它的制度根基、與過去政府政策的差異、以及當前政治經濟與氣候科學的壓力開始說起。
一、政策依據：從巴黎協定，到氣候法，再到 2040 這一步
歐盟本次提出的 2040 目標不是憑空冒出的，而是一個「長期任務鏈」中的延伸。其根源是 2015 年的《巴黎協定》，要求本世紀後半達成全球氣候中立。歐盟率先將這個國際承諾本地化，在 2021 年通過的《歐洲氣候法》（European Climate Law）中，把「2050 淨零」寫入法律，並訂下「2030 年至少減排 55%」的中期目標。
然而，2030 與 2050 之間一直存在一個政策真空。氣候科學近年反覆警告：如果在 2030 到 2040 這十年間沒有大幅度的減排，全球升溫就會逼近不可逆的區域，超越 1.5°C 幾乎成為定局。因此，歐盟執委會在 2024 年初提出建議，認為 2040 年至少需達成「淨排放 -90%」才勉強貼近 1.5°C 路徑。
這份建議在 2025 年 7 月化為立法草案，由歐盟議會與理事會共同審議。而最終成形的，就是 2025 年 11 月對外宣布的這個版本：-90%，其中最多 5 個百分點由國際碳信用來抵補。
二、與過去政府相比：方向未變，但工具箱變得更彈性
若回頭對照過去幾年的歐盟氣候政策，可以看到一個明顯的對比──「目標前進、工具軟化」。 2019 年以來的歐洲綠色政綱（European Green Deal）講究的是高目標、高壓力、高內部改革。當年的政治氛圍允許極具進步色彩的政策，例如把 2030 減排從 -40% 調至 -55%，大幅擴張再生能源規模，並加速淘汰內燃機車。這個時期的氣候政策具有一種「不怕痛，也要往前衝」的味道。
然而 2024–2025 年的歐洲，政治氣候早已不同。能源價格因烏俄戰爭而飆升，農業抗議在多國爆發，極右與保守派崛起，企業抱怨氣候政策讓歐洲競爭力下滑。面對這些壓力，如果仍然強推「2040 全部為國內減排、不能使用碳信用」，政策在理事會裡根本過不了。
因此，這次的折衷版本維持高目標，但用「最多 5% 國際碳信用」來鎮住部分產業與成員國的反彈。實質的效果就是：外表看起來還是 90%，但真正的國內減排下限變成 85%。這是一種典型的「政治現實型調整」，沒有改動長期方向，但稍微放鬆達成方式。
三、為何要改？三個壓力與一個算計
表面上，歐盟宣示自己「堅持 1.5°C 的全球氣候領導角色」。但如果把背景翻出來看，可以說這項政策是三股壓力與一個戰略算計的交會。
第一股壓力來自氣候科學。
歐洲科學顧問委員會（ESABCC）多次強調：若要維持 1.5°C 的機率，2040 年歐盟必須做到淨排放 -90% 至 -95%，而且絕大多數都應是國內實質減排。換句話說，現在的目標其實只是「最低標」，是科學要求的底線，而不是上限。科學本來就沒有太多討價還價空間。
第二股壓力來自政治。
能源價格讓人民對轉型費用極度敏感，農民對窒息式的排放限制反彈，工會擔心綠色轉型讓傳統產業流血，而保守派政黨抓緊這些情緒加以放大。歐盟若不在政策工具上放些彈性，任何高標目標都會在政治議場被撕裂。
第三股壓力來自產業競爭。
在美國有 IRA（通膨削減法案）提供補貼、中國有低成本綠能與電動車輸出的大背景下，歐洲企業感受到被「雙重擠壓」。企業反覆質疑：「氣候政策的速度太快、成本太高，歐洲競爭力會被削弱。」歐盟需要留住產業，因此必須讓目標「長期清晰，但短期寬鬆」。國際碳信用的 5% 正是在這個情境下產生的緩衝。
最後是一個算計：國際談判。
政策公布的時間點刻意選在 COP30（巴西峰會）之前。歐盟長期把自己定位成全球氣候談判的「進步盟主」，若沒有一個強力的 2040 目標拿到談判桌，國際領導地位會受損。-90% 讓歐盟得以在外交上保持道德高地；而 5% offset 則讓這個目標在內政上不致過於難堪。
四、這到底是進步還是退步？
從外觀看，它無疑是進步：歐盟填上了 2030 到 2050 間最具關鍵性的缺口，也為全球 1.5°C 路徑提供了實質壓力。 但從內容看，它也有退步之處：使用國際碳信用等於降低國內減排的強度，背離了科學界要求的「更少 offset、更多真實減排」。這也是為何 NGO 批評這是「把減排責任部分轉嫁到全球南方」。
五、這對全球碳市場的意義：補充品，而不是主角
政策雖然開了 5% 的空間給國際碳信用，但從規模來看，它永遠只是輔助角色，而不是主角。歐盟依然強調國內工業、建築、運輸、能源、農業的全面轉型。因此，真正值得觀察的是： 碳信用會不會限縮到「僅限 Article 6」、「只能用高完整性的合規信用」、「必須具對應調整」，以及是否「只能使用永久移除型信用」。
換句話說，市場現在看到的，是一個早已脫離舊時代 Verra/GS VCC 的格局，而走向完全的「主權碳會計」體系。
六、一個被政治稀釋過的進步
這是一個典型的歐盟式結果——把科學底線保留住，再用政治能接受的方式把政策包裝出來。 方向沒有後退，但手段變得更務實、更帶有彈性，甚至更世故。
