立憲主義視角的立法權與行政權權力關係之辨證：沒能成為法庭之友的法庭之友意見書

【說明】

本文原係擬就113年度憲立字第1號向憲法法庭提出之法庭之友意見書而作。惟雖筆者於請求為法庭之友之聲請書中聲明自己乃係東京某大家都叫得出名字的大學法學研究科博士後期課程專攻憲法學的博士生並列出三篇憲法學著作，並且主張在國民主權下身為主權者自對於統治機構論之形成有參與之權，然而憲法法庭還是以「尚難謂已具體敘明聲請人與上開聲請案件之關聯性」為由駁回筆者的聲請。

筆者收到憲法法庭回覆時已是7月27日，當時本文已經至少完成七成。雖然無法成為法庭之友意見書令人失望，但筆者最後還是繼續完成本文。雖然以論文規格寫作的文章直接在個人部落格公開就我自己功利的角度來說是滿浪費的，但本文是專為法庭之友意見書而寫，如果要投稿期刊勢必得大幅度重寫。再加上實在找不到適當的網路媒體投稿，因此最後只好以在方格子公開的方式在此公開全文。

本文雖係為113年度憲立字第1號向憲法法庭提出之法庭之友意見書而作，惟筆者並沒有直接針對係爭條文的違憲與否作提出個人看法。筆者在本文中所聚焦的並非本次的係爭條文本身，而是以鳥瞰的方式，以立憲主義憲法學的角度重新檢視權力分立原理應有的樣貌。未免誤會在此特別聲明，筆者確實反對聲請人之見解，但並不代表贊同相對人立法院之見解，亦不代表筆者認為係爭規定皆為恰當。

由於本文原本是為法庭之友意見書所作，因此對於非法律人來說或許部分內容或有些難懂，尚請見諒。另外請注意筆者於本文中所述之見並非我國的多數說。

目次

1. 前言

2. 立憲主義發展史視野的立法權與行政權關係之變遷

3. 國會與總統，何者更「民主」？

4. 「立憲非立憲」

5. 我國憲法典統治機構論之再檢討

6. 其他疑義之檢討

7. 代結論

1. 前言

        2024年5月，我國立法院通過了以立法院職權行使法增訂並修正部分條文案為首的一連串國會權限強化法制（一般基於立場將該次修法稱之為「國會改革法案」或「國會擴權法案」）的一連串法律修正與新設，增設官吏於國會真實陳述義務等相關法規，就憲法典所規定之國會調查權與總統國情報告之實踐進行相關立法。

        國會權限強化法案攸關我國憲法統治機構論重大，特別是涉及立法權與行政權之鬥爭此一在立憲主義發展史上具有普遍意義之現象，不可不謂不重要。然而，或許正是因為國會權限強化法案挑戰了現行的立法權與行政權之關係以及習慣於長年行政權獨大狀況下我國人民對於立法權與行政權之關係的應然樣貌之想法，本次國會權限強化法案招致了許多批評。其批評並不僅止於針對立法院內立法時之程序上的實踐，更係對於法案本身實體內容之非難。在立法院審議時，國會前也出現了大規模反對該法案的群眾運動。甚有知名學者大力主張國會權限強化法案乃「立法權對於行政權之政變」，以「政變＝coup d'État」此一蘊含反立憲民主主義之意義的詞彙試圖全面否定國會權限強化法案之正當性[1]。

        本次的國會權限強化法案大體上而言強化了立法院於實踐立法權上之權限（基於立場之不同，有認為此乃使憲法上立法院之權限得以行使者亦有將之視為違憲之舉的不同見解），加強了國會對於行政權乃至執行權的統制能力。國會權限強化法案之所以被如此多反對者視為針對我國立憲民主主義體制之根本性攻擊，或許於我國自戒嚴以來長年處於總統中心主義體制之下，我國義務教育與高級中學教育階段之法治教育與人民法感情皆忽略了權力分立的歷史演變與近代立憲主義對於權力分立的預設，不自覺地認為以符合動員戡亂總統制、行政權－執行權獨大體制之需求為前提的權力分立論才是「真正」且「唯一」的權力分立論。

        另一方面，包含與總統同屬同一政黨之部分立法委員在內，部分反對者動輒以國防上之理由否定國會權限強化法案之正當性，捍衛行政權－執行權相對於立法權的優越地位。此種不從憲法學內部出發而從處於憲法學外部之國防上之理由、軍事合理性為依據，進行表面上看似憲法學討論實質反憲法學的論述無疑為一種「安全保障化（securitization）」之現象。學者Ole Waever指出，政策擔當者一旦將某個特定議題指定為屬於國家安全領域之問題、人們認為某個特定議題屬於國家安全領域而非一般政治領域時，人們在面對此議題時便會傾向排除法治國原則、人權保障等立憲民主主義體制下對國家行為之理所當然要求之適用，轉而承認國家──特別是行政權、執行權──具有大範圍的裁量自由，弱化基本權條項、法治國原則等立憲民主主義原理對於國家行為約束之效力。權力者將特定議題歸類並宣言其為安全保障問題進而排除立憲民主主義原理之適用，便係Ole Waever所指稱之「安全保障化」現象[2]。

        嚴格而言，軍事性權力對於憲政之危害並非近來獨有之問題。國防上之理由、軍事合理性對於立憲民主主義體制之侵蝕，可謂人類自進入政治與法律生活以來所面臨之千古問題。日本憲法學者高柳信一曾言道，近代憲法的權利章典其實總是有著沒有明寫出來的隱形但書「但是，戰時除外」[3]。不論係在古代西洋亦或東洋，不受約束之自國軍事性權力非但沒有「衛國」反而顛覆自國國家體制之歷史屢見不鮮；在進入軍政分離的立憲國家階段後，文民權力體系與軍事權力體系之間的緊張關係亦係近代立憲主義數百年來的重要課題[4]。近年在911事件與美國所謂「反恐戰爭」之後，Ole Waever所指出之「安全保障化」現象於立憲民主政國家日益嚴重，無疑係對於立憲民主主義之一大威脅。我國過往長年處於戰時體制之下，黨國－軍國合一體制深植於台灣社會與我國人民之心理，即使近年施行所謂「轉型正義」，有害於立憲民主主義的軍國主義要素依然沒有從我國社會中被排除，反而在現今的國際情勢環境下回魂日益壯大。我國近年來整體社會的高速軍事化亦係一種「安全保障化」之現象，此種國防．軍事原理對於立憲民主主義原理之侵蝕應係我國所有憲法守護者應當警惕與阻止之情狀。

        固然憲法與政治不可能完全分離，然而我國進行政治公共討論的公共論壇已充斥過度的黨派性（partisanship），許多參與公共討論者非以伊曼努爾．康德所謂之「公共地使用理性」之方式進行議論，反而盲信自身所屬或支持政黨之無謬性，甚而為了維持自身政黨的權力而隨當下之方便隨時改變立場肆意擷取學說理論使用。在此種公共性日益劣化的公共論壇之下，諸如涉及我國各憲法機關權限分配與權力鬥爭的統治機構論之憲法學問題者，往往難以期待能有建設性之討論，而常常只係淪落為各黨派的堅定支持者表現其對於黨之無條件忠心的互相叫囂。面對我國公共論壇劣化之現狀，筆者以為或有重申「純粹法學」之必要。純粹法學並非真正無視法律與政治之關係，反而正係因為法律高度受限於政治，故必須建構起排除現實中各黨派及國家權力干涉的獨立「法律學」之專屬空間，以法律學原理進行演繹與議論，使法律與法律學擁有自律性，才能使「Ius est ars boni et aequi」此一應然能得到實踐。

        本次國會權限強化法案或因涉及立法權與行政權之權力關係之調整，而遭包含百位法學者在內之我國部分人士視為挑戰甚至破壞現有憲政體制者。在我國公共論壇遭黨派性與安全保障化高度侵蝕之下，反對派與支持派的論爭無比激烈，有關於國會權限強化法案之議論早已超越憲法學與政治學之範疇，而被視為攸關我國全體人民與國家主權之存續的重大「危機」。將國會權限強化法案本身所欲塑造之立法權與行政權之關係視為破壞立憲民主政、人民基本權與國家主權之存續的重大危機云云之言未免過度誇大，然而此種不容「討論」的對決式政治討論之常態化──反面亦意味著卡爾．施密特式「決斷」政治的正當化──或許才係對於我國立憲民主主義而言之重大危機。

        然而，國會權限強化法案爭議也不失為確立甚至是再建構我國立法權與行政權間關係之良機。固然針對高度爭議性的國會權限強化法案之違憲審查與解釋憲法若有不慎或將加劇前述不容「討論」之對決式政治討論的進一步激化，然而國會權限強化法案進入憲法法庭，同時也提供了一個千載難逢的窗口使我國最高違憲審查機關有機會能夠再次統整性地對於我國立法權與行政權之間關係進行全面性地確認甚至是再建構，進而使我國憲法學與憲法典權力分立論向前踏出一步。

        筆者再此懇求大法官勿放棄此等良機，就113年度憲立字第1號立法委員柯建銘等51人、113年度憲國字第1號行政院、113年度憲國字第2號總統賴清德及113年度憲國字第3號監察院聲請案為解釋時僅就官吏陳述義務或總統國情報告規定細節等個別規範進行檢討與論述，而係應以鳥瞰之視角，全面性確認與建構我國權力分立論，對於國會與政府、立法權與行政權－執行權之關係進行統整性、全面性之檢討，以期我國立憲民主政之發展能夠更加符合立憲民主主義所設定之目標。

        針對我國憲法國會與政府、立法權與行政權－執行權之關係此一問題──或可化約為應傾向議院內閣制或總統制此一問題──筆者在下文中將以立憲主義之發展與具有世界史普遍性意義之立憲民主主義精神為前提，透過「立憲非立憲」──簡言之，合乎憲法典規定者不一定符合立憲主義之原理──之方法論[5]，就我國憲法統治機構論中之立法權與行政權之權力關係進行解釋。本文將不會針對被爭執之國會權限強化法制個別法規合憲與否直接進行詳細之討論，而係將以立憲主義之視角，以鳥瞰之方式對整個我國憲法典統治機構論作出建言。合先敘明。

2. 立憲主義發展史視野的立法權與行政權關係之變遷

        在解釋我國現行憲法典統治機構論時，絕大多數論者都將我國憲法典統治機構論解釋為總統制或（傾向總統制之）雙首長制之體制。此種解釋方式固然符合我國現行統治機構體制運作之現狀，然而，此種視憲法第53條「行政院為我國最高行政機關」之規定為無物的解釋是否真的忠實於我國憲法典之文面規定？此種解釋，是否為我國憲法典唯一可行之解釋？即使退步言設此種解釋方式無超越憲法典條文文義解釋範圍之界限，然而，此種解釋方式是否亦合於立憲主義之精神？現行通說是否是「比較好」的詮釋？是否有採取別種更加符合憲法典原意以及立憲主義原理之解釋的可能？筆者以為不無懷疑與檢討之餘地。

        在進入針對我國憲法典統治機構論之解釋前，筆者以為應先有以立憲主義發展史之角度檢討權力分立之必要。本文以下的立憲主義發展史之說明是抽象化後之歷史敘事，而非針對特定具體國家的立憲主義發展的個案論述。合先敘明。

        立憲國家──更準確地說，西歐立憲主義型國家──誕生於絕對君主制國家的屍骸之上。絕對君主制摧毀了封建制度，使封建貴族不再是其自身領地上的半獨立小君主。原本各封建領主得以在其領地內行使排他性的行政權與裁判權，然而在統一為近代國家的過程中這些權力全部都被「王＝國家」所吸收。在名為國家主權的大義下，包含行政權與裁判權在內，一國領域之內所有的權力／主權都集中於「王＝國家」之下。而這也意味著身分制的毀滅與「國民」的出現。在「一君萬民」的絕對君主制近代國家之下，所有的「國民」[6]皆平等。封建制度殘渣的貴族或雖保有其「高貴」的身分與諸項特權，又或少部分貴族甚而能夠實質上支配國政[7]，然而近代國家體制下的貴族再也不是封建制下對於其領地擁有排他性主權的封建領主了。

        絕對君主制創造出了「權力集中」與「國民」，為日後的立憲國家提供了足以鼎立於上的土俵。所有權力都集中於「王＝國家」之下，一國之內除了王之外的人類皆為互相平等的「國民」。在完成了世界史階段性的任務後，如今換絕對君主制成為了被驅逐的對象。國民發動市民革命打倒了集所有權力於一身的王[8]，國民代替王成為了「一個統一且不可分的共和國」的主權者[9]。立憲國家登上了世界史的舞台[10]。

        如同日本憲法學者石川健治所指出之，立憲國家就是分離國家[11]。在一個「一個統一且不可分的共和國」的前提下，在絕對君主制時一度統一為一體的國家權力以有別於封建制的方式再次分離。公共事務與宗教事務分離、文民權力體系以及軍事權力體系的分離、行政權與立法權的分離等等「分離」為立憲國家的基本原理。然而，這些分離並不只是單純的「分離」而已。權力在分離為複數權力後，這些分離後的權力並不是「互為平等」，而是有著上下位階的優劣關係。如將軍事權力體系置於文民權力體系的統制之下的文民統制（Civilian Control of the Military）[12]即為一鮮明之例。

        行政權與立法權之關係亦係如此[13]。在我國的公民教育之下，許多人都以為權力分立中行政權與立法權的關係是「互相平等，互相尊重」，好像行政權與立法權之間沒有優劣關係似的。然而，這並非近代立憲主義發足之時對於權力分立之理解。即使進入了立憲國家，在絕對君主制時代確立的國家機構──即法理上依附在王權之下，實則為王權之本體的官僚機構與常備軍──仍然繼續存在[14]，甚至與絕對君主制時代相比變得更加巨大。國家機構本身並沒有因為市民革命而消滅，反而繼續存續與壯大。因此，如何控制國家機構，或言，如何控制「王＝國家」／國家機構，使「王＝國家」／國家機構為人民所用而非侵害人民權利，就成為了立憲主義憲法統治機構論的第一要務。

        因此，近代立憲主義統治機構論起源於議院內閣制。在議院內閣制下，國會直接代表人民[15]，為人民監視與控制握有行政權的內閣。政府必須被議會控制，內閣只是國會的機器人。這才是立憲主義憲法學統治機構論一開始的樣貌。如同日本憲法學者樋口陽一所指出之，在近代立憲主義尚未經歷現代性變容（「近代立憲主義の現代的変容」）[16]的時代，「近代立憲主義之要求具體為行政權受議會制定法所約束，權力分立也亦非抽象的嚴格分立，而係採取了為統制行政權的國會優位之構造。」[17]樋口復指出，所謂「行政權與立法權互相平等」的「均衡型」權力分立觀實為二元主義型議院內閣制，而這種二元主義型議院內閣制其實乃係近代立憲主義確立以前的統治機構論。二元主義型議院內閣制是建立在國王與民選議院「互為平等」，而擔任內閣閣員的國務大臣同時得到雙方信任的前立憲主義時代的架構之上。隨著歷史的進展，元首的權限日益虛位化，行政權則更進一步移轉至內閣手中。內閣的存立再與元首無涉，而係只繫於國會之信任。英國與法國在19世紀時都完成了這種一元主義型議院內閣制[18]。

        因此，如樋口所言，二元主義型議院內閣制其實是君權雖下降但勢力尚存、國民主權雖上升但尚未取得絕對優勢的交錯時期的產物。在國民主權正式取得絕對性優位[19]之後，自然就會演變為一元主義型議院內閣制。而此種一元主義型議院內閣制自係以立法權優位於行政權為前提[20]。換言之，若認為世界史的趨勢是國家主權的典範係從君權主義轉移為國民主權主義，則立法權優位於行政權式的權力分立論，才是歷史的必然且正確的結果。

         19世紀被稱為「議會的世紀」。然而，緊接而來的卻是伴隨議會地位下降的行政權的逆襲。時代進入20世紀後，大眾民主主義日益取代布爾喬亞民主主義成為立憲民主主義的主流。民主政治不再只是專屬於只占全國人口一小部分的布爾喬亞階級男性之物。投票權先是擴大於以往被認為財產沒有多到足以擁有投票權的男性，之後是所有擁有國籍的成年男子，然後是不分性別的所有成年國民。隨著大眾民主主義的興起，人民要求國家提供更多的公共服務與介入私人活動調整因為擁有貨幣之多寡的差異與是否擁有生產工具的差異而產生的實質不平等。夜警國家式的自由觀不再符合時代的需求，隨著社會權與日後社會國家／福利國家的興起，國家被要求承擔起更多的責任。

        在大眾民主主義之下，國家被要求提供更多公共服務與擔負起和緩資本制生產體制下必然會出現的不平等之責任。而另一方面，社會的專業分工化也日益加劇。在這種時代背景下，官僚機構不可避免地會大幅擴張其規模與權限[21]。官僚機構巨大化與專業化的結果之一，就是議會日益難以有效控制政府。在今日，即使是在議院內閣制的國家，國會無法有效控制政府也已經成為常態[22]。行政國家的興起確實使社會國原理得以落實，然而這也意味著行政權地位的提升，以及伴隨行政權地位提升而來的立法權地位之下降。況且，在新自由主義時代之後國家－行政權雖然日漸放棄實踐社會國原理所課予國家之義務，但卻沒有歸還權力，讓自己再次居於國會的有效統制之下。

        20世紀後行政權地位提升與立法權地位低下化的現象普遍出現在所有立憲國家。甚而在有些國家，行政權藉由將最高行政首長與直接民主主義結合，讓行政權在權力正當性上也取得了足以對抗甚至壓過國會的民主正當性。在民主主義時代，「人民」是最強的權力正當性，擁有「人民」直接授權的憲政機關擁有優越於其他憲政機關的地位。換言之，在近代立憲主義經歷現代性變容以前，人民、立法權、行政權的關係是「人民→立法權→行政權」的一元體制。國會－立法權的權力正當性來自於人民，而內閣－行政權的權力正當性則來自於國會－立法權，國會－立法權理所當然優越於內閣－行政權。可是，在行政權取得直接民主正當性後，三者的關係成為「人民→立法權⇔行政權←人民」。行政權取得了不依附於國會－立法權的權力正當性基礎，政府－行政權得以與國會－立法權對抗[23]。

        然而，這種「到行政權為止的直接民主主義」（「行政権までの直接的民主主義」）真的有更加「民主」嗎？即使最高行政首長改由人民直選產生，然而人民真的就能夠因此「控制」行政權嗎？行政官僚的人事權仍然與人民意志無涉，而虛幻的「人民」也只不過是選舉統計數據中的「數字」，根本無法透過總統控制行政權──試問．有多少人民能夠直接和總統反映民意？當人民事實上不可能罷免總統時，又要如何控制總統使總統能夠成為乘載民意的容器[24]？在所有國家權力之中，對於人民基本權之干涉乃至侵害可能性最甚者非行政權莫屬，此一事實並沒有因為導入「到行政權為止的直接民主主義」而有所改變。然而，「到行政權為止的直接民主主義」卻賦予了最該被人民所警戒的國家權力免於被其他憲法機關有效監督或甚至是統制的豁免權。當人民無法控制最高行政首長，最高行政首長又不受國會統制時，這種「到行政權為止的直接民主主義」除了讓行政權戴上名為「人民」的皇冠使之成為以人民為名的皇權外，又有何種有助於讓主權在民於政治運作中實踐之機能？

        日前有我國知名學者將國會權限強化法案稱之為「立法權對於行政權之政變」。然而，歷史上行政權的再優位化才毋寧是一種「行政權對於立法權與人民之政變」。法蘭西第五共和政的誕生便係一極具代表性的實例。戴高樂利用1958年的軍事政變，要脅整個國家必須放棄議院內閣制的第四共和憲法，改行大幅強化行政權的第五共和憲法。我國憲政史也是一鮮明實例。我國憲法本文原本的統治機構論雖係偏向議院內閣制，但軍部與政府卻利用戰爭強行推行所謂的「動員戡亂時期體制」。這當然是軍部與政府利用自己所發動的反共戰爭此一「良機」將國會架空，讓總統以及以其為頂點的的軍部與政府成為實質的國家權力核心。動員戡亂時期臨時條款本身就是對於憲法與立憲主義的破壞，這才是政變。我國在修憲時非但沒有撥亂反正把違憲的動員戡亂總統制消滅，反而藉由賦予其民主正當性，使「動員戡亂總統」戴上了「人民」的大帽子，使之成為「民主總統」。破壞憲法的動員戡亂總統只是與人民直選結合就突然從「反民主迫害人權的獨裁者」搖身一變華麗轉身為「台灣民主之先進的象徵」，真是莫大的諷刺[25]。

        綜上，近代立憲主義的歷史同時也是「行政權－政府－王權」與「立法權－國會－國民主權」的鬥爭。在近代立憲主義早期，受前立憲國家體制殘餘的影響，王權－行政權的地位與國民主權的地位於伯仲之間，因此產生「行政權與立法權平等」的二元主義型議院內閣制。或甚而在「由上而下的革命型」的國家，即使在進入立憲國家階段後，行政權－君權仍然保有相對於國會的優位性。然而，國民主權的提升是不可逆的現象，隨著歷史的演變，國民主權終於取得於相對於君權的絕對優位性，一元主義型議院內閣制成為了主流。德國與日本的憲法史皆係「從二元主義型議院內閣制到一元主義型議院內閣制」此一世界史趨勢之明證。德國在進入威瑪共和政後，行政權雖然失去了與君權的連接，然而Reich大總統（「Reichspräsident」）依然保有來自於德皇的部分權力，「原則議院內閣制，『需要』時總統內閣制」的威瑪共和政時代立憲民主的崩毀亦與（身為德皇替代物的）Reich大總統濫用緊急命令權有所關聯。而在戰前的大日本帝國憲法體制下，日本雖曾有過運行政黨政治的大正民主時代，但同時這部天皇主權的憲法卻也允許了超然內閣[26]與天皇制法西斯體制的出現。在經歷過戰前立憲民主崩毀的慘痛教訓後，深知不受國會統制的行政權之危險性的戰後的德意志聯邦共和國基本法與日本國憲法都在國民主權下採行了一元主義型議院內閣制，在憲法上貫徹國會優位於行政權的體制。

        因此，從近代立憲主義發展史的角度來看，行政權的復辟、二元主義型統治機構的再現毋寧是一種對於世界史的「反動」。行政權藉由與直接民主主義結合取回了曾經失去的昔日地位，將歷史的指針從一元主義型議院內閣制撥回二主義型的往日。或許表面上看起來「更加民主」，然而實際上在「更加民主」虛幻假象下的真實卻是「反．立憲民主主義」的反動。

3. 國會與總統，何者更「民主」？

        在二元主義型統治機構論復辟的今日，或許吾人會認為要採行議院內閣制或總統制只是單純的「選擇」，無分孰優孰劣。然而，事實真是如此嗎？在本節中，筆者將說明為何以國會為國政之中心的議院內閣制在原理上比總統為國政運作核心的總統制更加具有民主正當性。

        固然民主政多數決對於基本權之侵害非屬罕見，昔日將透過直接民主主義選舉與國民主權直接連接的國會視為人權保障最終擔保者的憲政已成為過往雲煙，即使是歷來重視自大革命以來「法loi＝一般意思之表明」傳統的法國式立憲主義，也在引入了擁有取消國會制定法之效力的事後違憲審查機制。立憲主義在經歷過現代性變容之後，「由司法權進行違憲審查」此一機制日益普遍化，國會不再是人權保障與法治國家的最終擔保者，在現代立憲主義中以法律專家集團為母體的司法權成為了憲法秩序的最終擔保者。然而，這並不表示「多數統治」原則已從適用於政治部門的諸原理之中被移去。時至今日，以「以多勝少」為前提的選舉仍然是各國政治部門要員的產生方式。

        在立憲國家，吾人希望政治部門的運作核心能夠真正成為體現「國民之總意」於國政之存在，如此國民主權才能在國政實踐中被落實，而不是僅淪為國家權力機關自證其權力正當性的藉口。因此，在代議民主制之下，政治部門運作的核心，也就是國政的最高決定機構，其存立之基礎應該盡可能包含整個國家中所有主權者的想法。換言之，擁有更高的民主正當性者，理應更適合作為國政運作之核心。

        而能夠同時容納複數政黨以及各種不同主張之民意的國會，在原理上自然一定會比透過零和遊戲選舉產生的總統擁有更高的民主正當性。以同樣以全國為選區的2020年的第15任總統副總統選舉與第10屆不分區立法委員選舉為例，民主進步黨的蔡英文與賴清德取得超過817萬票，其固然係我國憲政史上總統副總統選舉最高得票紀錄，然而與國會選舉的總得票數相比卻相形見拙。在同時舉行的立委選舉中，所有超過5%門檻取得不分區立委席次的各國會政黨[27]的總得票數超過1200萬票，明顯遠高於當選總統與副總統的蔡英文及賴清德之得票。1200萬大於817萬，此一簡單數學孺子皆知。換言之，同為憲法機關，第10屆立法委員組成之立法院[28]明顯比第15屆總統與副總統具有更高的民主正當性。在「多數統治」原則下，擁有超過1200萬位主權者授權的國會當然比只有未超過818萬位主權者授權的總統更加有資格擔任政治部門運作的核心。

        日本戰後憲法學普遍強調，（一元主義型）議院內閣制並非以「內閣」為國政運作之核心，「國會」才是國政運作的核心。日本國憲法第43條[29]規定國會為「全國民（people）之代表」，身為「全國民之代表」的國會則為國權的最高機關[30]。而該「全國民之代表」，具體而言又為何代表？雖然在初期或多將「代表」解釋為以Nation主權說（「ナシオン主権」）為前提的純粹代表制，然而今日憲法學界多將「全國民之代表」解釋為社會學性代表（「社会学的代表」）以及基於Peuple主權說（「プープル主権」）的半代表制。在半代表制下，代表者（國會議員）之意思須為被代表者（人民－主權者）之意思；而在社會學性代表制下，整個國會必須成為反映出整個社會中各種錯綜複雜的關係與不同價值之交錯的縮圖[31]。簡言之，國會就是整個社會的縮小版，我們人民所構成的社會結構應該以微縮或是濃縮的方式在國會之中呈現。在整個社會中人民必然有著各種不同且多樣的價值觀與想法，以及各種複雜利害關係。國會的任務，是應該將這個複雜的社會以微縮模型般的方式呈現，將具體且交錯複雜的「國民的總意」體現於國政之中。

        而在社會學性代表制下，自然不應採取「萬事多數決」的方式形成國政。即使持有某種特定主張者在所有國民之中屬於少數派，這些少數派仍然是主權者。因此，國會的運行應該採取熟議民主主義，以真摯的討論[32]為前提，以「熟議」的方式形成國政決定[33]。原本議會制民主主義就是以「討論」與「妥協」為前提，這點即使在布爾喬亞階級支配議會、純粹代表制為憲法理論主流的時代也不例外。動輒就要求「決斷」、甚而認為「決斷」才是政治常態的主義主張，實難謂符合議會制民主主義之精神。而在社會學性代表制下政黨則是扮演起連接人民與國會的中介者之角色。政黨直接接觸社會上的諸人民，各個政黨各自將自己所收集與代表的主權者之意思反映於國會，將多樣且會變化的最新民意即時體現於國政之中。

        當然，以上這些「國會的應然」並沒有在憲政運作實務之中被好好實踐。在我國，國會政黨沒能真正成為反映國民多樣且流動的意思於國會之媒介[34]，國會也並沒有真的將整個複雜多樣的社會體現於國政之中[35]，更多的反而是反映了大資本、行政官僚或黨官僚等「有力人士」的意思。在列寧式政黨當道、過高的不分區立委門檻、淪為金錢遊戲的選舉等等不良因素影響之下，我國國會實際構成與運作的實然與「理應成為社會學性代表」的應然之間有著不小的落差。代議民主制的失靈亦並非我國獨有的問題，而是立憲國家今日的普遍現象。也因此，有些人以為不再透過國會控制政府，繞過國會直接將人民與最高行政首長相連，也就是「到行政權為止的直接民主主義」是解決議會制民主主義失靈的解方[36]。

        然而，真是如此嗎？有別於其他皆係以複數人之構成為前提的憲法機關，只有「總統」是由單一人類構成的憲法機關。如果連113席立委構成的立法院都無法成為社會學性代表，一個單一人類又要如何體現整個社會的縮圖？如果連身為組織的複數國會政黨都無法好好成為民意與國政之間的中介者，我們又如何能夠期待單一人類能夠真正知道所有人民在想什麼並將各種民意互相碰撞後的結果反映於國政？況且這個被視為整個主權國家之象徵的單一人類在國家機構的團團包圍之下，根本就被排除在主權者所構成的社會與生活之外。議會制民主主義的前提是「討論與妥協」，然而占據國政運作核心的單人憲法機關明顯與「討論與妥協」無緣。將單人憲法機關視為民主主義之體現的民主，倒不如說是以「決斷」為前提的民主，也就是卡爾．施密特所讚美的「獨裁與民主主義的結合」[37][38]。如果說以國會為中心的議院內閣制還試圖想要將立場不同甚至彼此互相矛盾的多數派與少數派的代表都納入政治部門的核心只是力不從心，則總統制可以說從一開始就把少數派主權者之代表排除在政治部門的核心之外[39]。

        如果硬要說的話[40]，總統制下的總統這個「國民的代表」，反而更接近Nation主權說下的純粹代表[41]。Nation主權說將「國民」視為一個獨立於真實存在具體個人之外的抽象集合體，「國民的代表」是代替「國民」這個無法直接進行意思表示的抽象集合體進行意思表示之存在。身為純粹代表的「國民的代表」不為自己說話，只為「國民」發聲。因為在Nation主權說下「國民的代表」是抽象集合體「國民」的意思表示代行者，因此任何真實存在具體個人皆無法對該「國民的代表」下達指令。換言之，「國民的代表」不受選民的意思拘束，「國民的代表」的意思也不用與選民的意思一致。因為在Nation主權說下真實存在具體個人不是「國民」。對於國會議員的命令性委任禁止即為來自Nation主權說具支配性地位時代的歷史遺跡。總統制下的總統雖藉由人民直選取得了直接民主正當性，但總統完全不受選民約束[42]，總統也無須（亦無法）將真實存在個人的具體主權者的意思呈現於國政。而且，至少在我國，選民雖然在總統直選下直接投票授權特定人類成為總統，卻沒有發動罷免總統之權[43]。換言之，總統其實是一種純粹代表，而且還是以「決斷」為前提的單人純粹代表。「總統為國民之代表」這個定式中的「國民」並非一個一個真實存在具體個人之集合，而是獨立於真實存在具體個人之外的抽象集合體「國民」。

        原本Nation主權說誕生的目的之一就是為了讓布爾喬亞階級能夠獨占議會，將無產階級、女性等等非布爾喬亞階級的市民的聲音排除於國會與國政之外[44]。與之相對，以真實存在具體個人之集合為前提的Peuple主權說則致力於讓非布爾喬亞階級市民也能夠參與國政。Nation主權說與Peuple主權說的鬥爭從法國大革命之時就已經開始，在布爾喬亞民主主義時代Nation主權說具有優勢地位，然而時至今日，以排除多數人民參與國政為出發點的Nation主權說已日益式微，國民主權的學說已傾向Peuple主權說[45]，甚而有憲法學者在Peuple主權說的基礎上倡導進化版的市民主權說[46]。

        因此，棄已經傾向Peuple主權說的現代議院內閣制不顧，不是進一步使議院內閣制下的國會真正實踐其被憲法與立憲主義所課予的義務，而是廢棄國會中心主義的一元主義型議院內閣制改行排除國會統制的總統制（身為單人純粹代表的總統），在「從Nation主權說到Peuple主權說」的世界史意義下，無疑是一種時代逆行，也就是反動。我國憲政實務與憲法解釋通說廢棄憲法本文傾向一元主義型議院內閣制的統治機構論改行將直接民主正當性動員戡亂總統制結合的「憲政改革」，非但無法使「社會學性代表」成為政治部門、國政形成之核心，反而是將位於國政運作核心的「國民的代表」定性為純粹代表──而且這個純粹代表還是一人純粹代表！簡直比18、19世紀的布爾喬亞議會還反民主！──無疑是走在與立憲主義世界史進程相反的方向之上。

        此外，由於「到行政權為止的直接民主主義」多將其藉由選舉取得直接民主授權的最高行政首長之職（再次）授予國家元首，又會產生「最高權威」與「最高權力」的結合此一有害於立憲政治的後果。「元首」此一概念來自於國家有機體說，對於現代以個人的尊嚴為核心的立憲主義憲法學而言，元首本身就是該被廢棄、丟進歷史的垃圾桶之中的法概念。然而，在國族主義之下，無法否認許多的人們將身為元首的人類視為以單一人類肉身乘載整個國家與民族之象徵的容器。國家主權受肉於元首[47]，單一人類成為了被整個國家系統性崇拜的對象[48]。此固非立憲主義所樂見，惟亦係無法否認其存在之事實。為了防止承負國家最高權威者對於整個立憲民主政帶來危險，國家最高權威與國家最高權力應當分離。

        元首乃係「權威」，是被崇敬的對象。然而，立憲主義旨在限制國家權力以保障人權，對於「權力」──尤其是最高行政權力者──自應時時刻刻向其投以懷疑與警戒之視線。簡言之，「權力」是該被警戒之對象，而「權威」則是被崇敬的對象，兩者之間具有緊張關係。而將國家最高行政權力與國家最高權威結合的結果，往往就是對於權威的崇敬之心壓過對於權力的警戒之理，國家最高行政權力者以神聖不可侵的元首之姿，成為被崇拜的權力。這種重拾國家最高行政權力的國家元首，正是立憲主義要打倒的專制君主。

4. 「立憲非立憲」

        戰前的大日本帝國憲法採行天皇主權，在法理上天皇總攬統治權[49]，實際運作上則是由包含現役武官在內的內閣事實上行使行政權。雖然內閣早在大日本帝國憲法出現以前就開始運作，但大日本帝國憲法本身卻沒有直接針對內閣之規定。僅有第55條規定國務大臣輔弼天皇以及法律、敕令等之發布須得國務大臣之副署。在大正民主時代政黨政治確立以前，日本的內閣多屬超然內閣。超然內閣係指其內閣之存立與國會無涉的內閣。以內閣總理大臣為首的國務大臣由天皇直接任命，其任命也無須將國會的意思納入考量。而事實上掌握內閣的則是明治政府的「開國元老」們，也就是佔據國家權力中樞的藩閥寡頭們。這種反民主反立憲的超然內閣與藩閥政治在當時就為立憲派、民權派的公法學者與政治工作者等所詬病，其中也包含了曾任京都帝國大學教授的憲法學者佐佐木惣一。

        然而，大日本帝國憲法的統治機構論本身可謂一開始就容許了超然內閣的存在。該如何在這種條文解釋本身容許非立憲政治的體制捍衛立憲政治的正當性？為了對抗超然內閣，使立憲政治成為可能，佐佐木惣一在《立憲非立憲》中提出了「雖非違憲，惟非立憲亦不可許」的主張。筆者姑且將其稱之為「立憲非立憲」的方法論。

        佐佐木惣一指出，「政治本不得違反憲法。惟亦不可僅以未違反憲法即速曰其為立憲。亦有非為違憲但應認其為非立憲之情況也。」「違憲僅不過係指違反憲法，然非立憲係謂違反立憲主義之精神矣。違憲自係非立憲，惟非屬違憲但係非立憲之情況亦可能存在矣。故政治工作者之人須明瞭違憲與非立憲之區別，其之行動不僅非可違憲，亦須非為非立憲矣。」[50]換言之，即使並沒有違反憲法典之規定，違反立憲主義之精神的國家行為亦不可取。佐佐木惣一在《立憲非立憲》中主張超然內閣或難謂違反憲法典之規定，但其為「非立憲」，故亦應係為立憲制度下不該出現的國政運作。國政之運作不僅止於「非屬違憲」，更應該滿足「非屬非立憲」之要求。

        固然佐佐木惣一當時所面對的問題與我國現狀不可同一而語[51]，然而我國憲政運作實務目前也是肯認內閣之存在不繫於國會的超然內閣制。即使憲法典明定行政院須對立法院負責，然而在憲政運作實務上，內閣事實上是對總統負責，而非國會。我國憲政運作實務上，內閣對於國會的「負責」僅流於形式。不信任案一次都沒成立過，和總統的國情報告規定一樣，簡直如同具文。復憲法法庭113年憲暫裁字第1號尚謂憲法增修條文所規定之行政院對於立法院所負之憲法責任僅係政治責任，不可以賦予其法律責任之方式使政治責任得以被確保云云之語[52]。在將行政院對於立法院所負之責任嚴格限制為無涉法律責任的純粹政治責任的框架下[53]，筆者實在難以想像這種政治責任能夠有多少被落實。又或，憲法法庭之高見係以為行政官僚對立法委員與國民疾呼「我負責！」即已滿足憲法所謂之行政院對於立法院所負之責任乎？內閣之存廢、閣員之人事完全與國會無涉、甚至課予行政官僚於國會真實陳述義務皆無法的「責任政治」，是能有多少實質可言？我國修憲後之憲政實務運作下的內閣，又與戰前日本備受批評的超然內閣有何本質上之區別？固然我國實務與通說皆肯認超然內閣的合憲性，然而，即使肯認超然內閣合憲，亦不代表其合乎立憲主義之精神。

        筆者在前文「立憲主義發展史視野的立法權與行政權關係之變遷」及「國會與總統，何者更「民主」？」之章節中已經論證採行國會中心主義的一元主義型議院內閣制才是合乎立憲主義精神以及立憲主義發展之趨勢的「憲政之常道」。將排除國會統制的總統制與國會中心體制相較，明顯後者更符合國民主權原理之意旨。廢棄一元主義型議院內閣制改採以總統為國政之核心的二元主義型統治機構論實為反動。是故，肯認單人純粹代表制的我國現行總統中心體制的解釋論以及以其為前提的超然內閣，明顯違反「憲政之常道」，實屬「非立憲」，不論是憲法典之解釋還是國政運作之實務，皆不應肯認這種「雖非違憲但屬非立憲」的統治機構論。

        立憲國家之國政不僅必須合於憲法典之規定，更須合乎立憲主義之精神。特定國家行為或國家組織之構成即使尚未構成對於憲法典條文之違反，若其已違反立憲主義之精神，亦應不可採，須將之從立憲國家中排除。立憲政治須合於「憲政之常道」，違反「憲政之常道」的我國通說與憲政實務，實有立刻修正使之合於立憲政治要求之必要。

5. 我國憲法典統治機構論之再檢討

        依循上開立憲主義發展史以及議院內閣制與總統制之辨證，憲法統治機構論應趨向以國會為國政中心的一元主義型議院內閣制，才係立憲主義之所在。故在解釋憲法典時，應以趨向一元主義型議院內閣制之方向對條文進行解釋，才係更加符合立憲主義精神的憲法釋義學。

        我國多數說雖多將我國現行憲法典統治機構論解釋為總統制或以總統為中心的雙首長制，此種解釋方式難謂合乎立憲主義之精神自無須多言，然而，即使退萬步言，不考慮立憲主義之精神，僅以憲法典條文為依據進行解釋，現行通說與實務的解釋論真的是忠實合乎憲法典條文的解釋方式嗎？實不無疑問。筆者以為，若詳細檢討現行憲法典之規定，便會發現將我國現行憲法統治機構論解釋為總統制或總統中心雙首長制實難謂對於條文本身忠實之解釋論。

        憲法規範與憲政實務並不總是一致。當憲法典所規範的統治行為論與憲政實務運作有所落差時，該如何處置？或有人曰憲法之規定應合於現實，當憲法規範與憲政實務有所不一致時，應將憲法規範解釋為合乎憲政實務之樣貌，或甚而應修改憲法規範使之憲法規範合於現實。在我國多數非法律人論者對於憲法增修條文第1條以外之憲法條文皆毫無興趣的特殊環境下，此種「憲法規範應符合現實」之論亦有不少支持者。然而，此種憲法學說實難謂合乎立憲主義之意旨也。如果憲法規範應合於現實，那憲法典的最高法規性豈非蕩然無存？以違憲審查制作為憲法秩序擔保的立憲體制也毫無意義，因在「憲法規範應符合現實」的指導方針下，違憲審查權之機能只剩不惜曲解憲法規範也要合理化現行國家權力與國家行為之用。原本國家權力與國家行為都受憲法約制，然而在「憲法規範應符合現實」的命題下，反而變成了憲法受國家權力與國家行為約制，豈非謬哉。這當然是立憲主義所不允的非立憲學說[54]。

        在立憲主義下，當憲法規範與憲政實務之間產生不一致時，自係應調整憲政實務使之合於憲法規範，而非逕行透過解釋論或修憲之方式使憲法規範合於憲政實務。我國通說與憲政實務皆認為我國現行憲法典統治行為論採行總統中心體制，然而，這種解釋論到底是依循「規範先於現實」、「規範形成現實」之原則，忠實於憲法典之規定所得出之詮釋，還是其實只是因為動員戡亂總統制此一事實存在了數十年，所以就（不知不覺）追認現實，以「現實先於規範」、「現實形成規範」為前提對憲法規範進行解釋？實不無疑問。若係後者，自係違反立憲主義之非立憲的憲法解釋方法論。

        即使在經歷修憲之後，憲法本文第53條「行政院為國家最高行政機關」之效力亦未遭凍結。換言之，即使在修憲之後，「行政院為國家最高行政機關」之定式仍然是我國憲法典之規定。行政院為國家最高行政機關，即係指除憲法明定的例外之外，行政權應歸屬於行政院。換言之，在權力分立中屬於行政權之國家機關者，都應歸於行政院之下。總統與行政院為各自獨立之憲法機關，自不應承認除憲法增修條文所承認之例外[55]以外的不歸屬於行政院的行政權。

        或有論者主張「行政院為國家最高行政機關」不過僅係一美稱，如同在部分立憲君主制國家仍稱君主為軍隊最高統帥般，不應認該規定具有法拘束力。然而，此種「○○院為國家最高○○機關」之定式不僅見於行政院規定，憲法典亦是以此定式定性司法院（憲法本文第77條）、立法院（憲法本文第62條）、考試院（憲法增修條文第6條）、監察院（憲法增修條文第7條）。如果憲法第53條可以不具有法拘束力，則司法院／立法院／考試院／監察院是不是也可以不是國家最高司法／立法／考試／監察機關？如果在「○○院為國家最高○○機關」之定式下，司法權歸屬於司法院、立法權歸屬於立法院、考試權歸屬於考試院、監察權歸屬於監察院，則為何只有行政權不歸屬於行政院？「○○院為國家最高○○機關」之定式應為一致解釋，故自當應認行政院確實就是名副其實的國家最高行政機關。

        既然行政院是國家最高行政機關，則自不應有高於行政院的行政機關之存在。否則行政院就不是「最高」行政機關了。是故，自不應承認總統得作為行政院之上級指揮行政院。如果肯認「○○院為國家最高○○機關」之定式允許總統得指揮「國家最高行政機關」，那總統是不是也可以指揮其他國家最高機關？如此一來還有何權力分立可言。這種解釋論自不足採。

        憲法增修條文第3條確實規定「行政院院長由總統任命之」，然而筆者以為此不足以作為總統為行政院上級機關之憲法根據。首先，「行政院」才是國家最高行政機關，「行政院院長」不過是行政院之首長。行政權是歸屬於行政院而非行政院院長，自不能因總統有行政院院長任命權就直接認為總統控制及指揮行政權合於憲法規範，此種推論過於跳躍。再者，憲法上「β由α任命之」的規範並不一定就代表α對於β的人事有實質控制權或獨占任命權。尤其當α為君主或其代替物時更是如此。因受歷史影響，憲法條文本身保留在今日早已經被架空化的君主權限者並不罕見[56]。在解釋「β由α任命之」的憲法規範時，應與其他憲法規範及立憲主義原理合併觀察，才能推導出α對於β的任命權到底係屬何物。如大日本帝國憲法第10條[57]之規範雖不似日本國憲法第6條[58]般須基於國會之指名方可任命國務大臣，但佐佐木惣一在戰前就指出在立憲政治下君主任命國會多數黨所屬之人為國務大臣係屬當然[59]。

        我國憲法學者李宗惠指出，「行政院院長如果屬總統之下屬，即不該繼續保留憲法第37條之副署權之規定」「行政院院長是否為總統的屬官，未可一概而論，應視事件性質而定。」[60]若行政院院長非總統之下屬，總統自無僅依自己個人之見就得恣意任命行政院院長之權，自行政院也非屬總統之下級機關。雖李惠宗之學說未完全排除行政院院長為總統之下屬之可能性，惟至少可知「行政院院長由總統任命之」之規範並無法直接導出「總統為行政院上級機關」。

        在第4次憲法增修條文以前，憲法典規定總統須經立法院之同意方得任命行政院院長。而在修憲後「經立法院之同意」之規定已被刪除，如果單純比較修憲前與修憲後行政院院長任命權條項之差異，或有認為代表修憲後總統任命行政院院長不需考慮立法院之意思，得逕自只依自己的決定任命行政院院長。可是，即使在修憲後，憲法典仍然規定行政院須對立法院負責。憲法增修條文第3條第2項並沒有因為凍結了憲法本文第57條之規定就廢棄了「行政院對立法院負責」的憲法原理。換言之，同時參酌憲法本文第53條與憲法增修條文第3條第2項之意旨，應可推斷出以下憲法誡命：「國家最高行政機關應對國家最高立法機關＝國會負責」。

        既然國家最高行政機關須對立法院負責，又總統不至國會接受監督與統制，則總統自非為行政院之上級[61]，總統自無權限控制與指揮行政權。總統不領有行政權，又行政權須對立法權負責之意代表立法權優位於行政權[62]，故總統在任命行政院院長時，自應參酌立法院之意思始得任命之。即使「經立法院之同意」之規定文面上已被刪除亦不受影響。不然，如果總統可以憑自己的喜好任免行政院院長，豈非以「行政權不對立法權負責」為前提之超然內閣乎？如果行政院院長的任免與國會完全無涉，而只繫於非屬行政權的總統的一念之間，那要如何期待行政院對立法院負責？如果行政院對總統負責而不對國會負責，那就是超然內閣。超然內閣不但有違立憲政治下責任政治的「憲政之常道」，也違反了「國家最高行政機關應對國家最高立法機關＝國會負責」的我國憲法典之規定。

        在解釋憲法條文時，不應該認為只能單純以文義為本機械性地進行解釋，更應依循立憲主義本身進行解釋，才是真正的立憲主義憲法學。筆者在前文中已指出，國會在原理上比總統具有更多的民主正當性，在多數統治原則與國民主權原理下，總統應依循比自己更加適合成為國政運作中心的國會之意思任免行政院院長，方屬更加合乎「立憲之常道」的解釋。即使總統主張自己亦擁有民主正當性，惟若總統得依自己之恣意任免行政院院長，也等於無視了國會的民主正當性。因此，要不認為總統的行政院院長任命權僅為形式上之任命權，實質任命權在國會手中，要不就應認為總統僅只有部分的實質任命權，須與國會商討兩憲法機關取得共識後方得任命行政院院長。不論如何，都不該將憲法增修條文第3條第1項之解釋為總統得獨占行政院院長任命權。

        除此之外，從其他有關於總統權限之憲法規定也可反向推出總統不具有行政權。首先，在司法院、行政院、行政院、監察院、考試院、總統六個承擔國權之憲法機關中，只有總統不是「國家最高○○機關」。換言之，總統在權力分立中實屬五權之外。既然在五權之外，當然也就代表總統不是五權的任一權。其次，如同前文所指出之，總統發布法令須得行政院院長副署之規定亦係總統非最高行政首長之旁證。蓋君主或總統須得國務大臣副署後方得發布法令為議院內閣制的典型規範，殊難想像有正經之憲法學說會認為該種副署權設計係指總統或君主為名實相符的行政權之最上級機關。

        再者，總統的院際調節權亦係總統非為最高行政機關之明證。在修憲後，規定「總統對於院與院間之爭執，除本憲法有規定者外，得召集有關各院院長會商解決之」的憲法第44條並沒有遭到凍結，仍生效力。因此，修憲後的總統仍然有院際調解權，而該院際調解權明顯是以總統為獨立於五院之外的中立第三機關為前提。若總統為最高行政機關還可以召集其他最高國家機關來「喬事情」，豈非與專制君主無異乎！在權力分立原則下，可以召集五院會商解決院際爭執的總統當然不可能是行政院或任一院的上級機關。因此，總統院際調解權之存在正是總統非屬行政權之明證。

        有主張認為立法院不得質詢總統，立法院無權要求總統至立法院進行國情報告並接受質問[63]。此等主張就結論上來說不無理由。畢竟如同本文上開所示，總統並非國家最高行政機關，不領有行政權，自無須以國家最高行政機關之姿對國會負責。總統無須對國會負責，因其非為國家最高行政機關，是故總統不得控制行政院。倘若總統對行政院進行實質上的指揮與支配，就係侵犯行政權，係屬違反憲法權力分立原理的重大違憲行為。若總統未取得立法院同意或未與立法院取得合意就擅自任命行政院院長，就係旨在破壞國家最高行政機關對國家最高立法機關負責之憲法原理的惡質違憲行為。若總統逾越其分際實質支配與指揮國家最高行政機關，使行政院實質上不再對立法院負責，就是破壞權力分立原理的重大違憲惡舉。該等破壞憲法之總統，應立刻彈劾之。

        綜上，本文以為，以「規範為先，事實為後」為原則，在依循立憲主義憲法學之意旨與忠實於憲法典規範的解釋下，我國現行憲法統治機構論依然是國會優位的一元主義型議院內閣制。總統只是作為主權國家擬人化的象徵性元首，為名義上的軍隊最高統帥與首席外交官，以彰顯我國為國民主權的文民優位立憲民主共和國。除儀式性權力[64]、緊急命令權[65]等君主[66]殘存權力[67]、憲法明定的組織國家安全會議與國家安全局[68]之權、院際調解權等憲法明定之權力外，自不應認為總統有任何實際能夠形成國政與指揮國家機關及國政執行之權限。總統的全民直選應解釋為藉由所有主權者直接投票選出作為主權國家之象徵的國家元首之方式，突顯我國乃國民主權國家的象徵意義。

        因此，現行憲政運作模式，也就是賦予總統為行政院之事實上上級機關之權的具有直接民主主義外觀之動員戡亂總統制不合乎憲法規範，應當廢止。各憲法機關應聯手重新建構起合乎憲法規範的統治機構，方才謂符合立憲民主政的憲政運作。

        1948年動員戡亂時期臨時條款開始施行，甫誕生不久的我國憲法典統治機構論遭到破壞。破壞憲法的動員戡亂總統制施行了數十年，其存續的時間遠超過憲法本文統治機構條項實際運行的時間。數十年的動員戡亂總統制不止是對於憲法與憲政的嚴重破壞，也毒害了我國國民的法治觀。即使動員戡亂時期條款結束、民主化時代開始之後，多數國民在長年的動員戡亂總統制荼毒下誤以為總統大權在握的總統獨斷體制才是「正常」的國家憲政運行方式，期盼「明君救世」的大眾心理也阻礙了人民從下而上發起革命奪回「憲政之常道」的可能性。以人民的力量護憲的最後機會就如此消亡。而當時利慾薰心的權力者也不願放棄手中的動員戡亂總統大權回歸「憲政之常道」[69]，故而引入總統直選，不只為自己博得「民主先生」之美名，更讓動員戡亂總統取得了直接民主正當性。於是，原本破壞憲法反民主危害人權的動員戡亂總統搖身一變華麗轉身為「台灣民主的象徵」。

        「長年存在的動員戡亂總統制」此一既成事實成為了一種「慣性」，使人們在解釋憲法時誤以為這套運行了數十年的既成事實「當然」就是合憲，是憲法的唯一解。然而，這種錯覺使人們在解釋憲法時不知不覺將憲法解釋變成對於事實之追認。不是「憲政運作實務依循憲法規範」，反而變成了「憲法規範依循憲政運作實務」。毋庸多言，即使欠缺自覺，這種「事實形成規範而非規範形成事實」的憲法解釋論是違背立憲主義之意旨，是一種「非立憲」的憲法學說。即使不應苛責這些無自覺地非立憲的憲法解釋者，這種非立憲的憲法解釋論與憲政運作實務仍然是立憲主義所不允許。身為憲法學徒，自有彈劾非立憲、與非立憲鬥爭之責務。

        大法官身為憲法守護者，應勇於合乎憲法，貫徹立憲。不應屈服於「慣性」而忘卻憲法規範所描繪之應然。不應只因憲政運作實務是「既成事實」就追認其合憲性與正當性。懇請鈞庭展現身為憲法守護者的矜持與勇氣，即使動搖國本也不屈服於既成事實，向世人展現何為「憲政之常道」應有之樣貌。

6. 其他疑義之檢討

        在進入代結論之前，筆者將就本文主軸以外之數個與本次憲法訴訟有關之問題簡單檢討如下。

6.1. 總統是否得依憲法訴訟法第47條或第65條聲請為判決？

        憲法訴訟法第47條第1項規定：「國家最高機關，因本身或下級機關行使職權，就所適用之法規範，認有牴觸憲法者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決。」；同第65條第1項則規定：「國家最高機關，因行使職權，與其他國家最高機關發生憲法上權限之爭議，經爭議之機關協商未果者，得聲請憲法法庭為機關爭議之判決。」不論是憲法訴訟法第47條或第65條，都是以「國家最高機關」為主語，除第47條第3項所列之例外，必須是國家最高機關方能依第47條或第65條聲請憲法法庭作成判決。

        然而，總統是不是「國家最高機關」？過往司法院大法官審理案件法（下稱「大審法」）時代總統確實能夠聲請也實際聲請過釋憲，可是大審法的要件與憲法訴訟法不同。大審法第7條是規定「中央或地方機關」可以聲請釋憲。總統為「中央機關」，自無疑義，具有聲請大法官統一解釋憲法之權。然而，憲法訴訟法第47條與第65條的主語是「國家最高機關」，而非「中央機關」。總統是「中央機關」，但是是「國家最高機關」嗎？如同前文所提，總統與司法院、立法院、行政院、監察院、考試院不同，憲法並沒有以「國家最高○○機關」的方式定性總統。

        可是，憲法訴訟法第47條的立法理由卻說：「國家最高機關，指依據憲法所設國家各權力之最高機關：行政院、立法院、司法院、考試院及監察院。總統為國家元首，對內肩負統率全國陸海空軍等重要職責，對外具代表國家之特殊身分，於行使法定職權時，亦為憲法上之國家最高機關；且參照釋憲實務，其亦得為解釋憲法案件之聲請主體。」首先，該「釋憲實務」是大審法時代的實務，大審法與憲法訴訟法之規定的要件不同，不能隨便就等為視之。

        其次，立法者明明就知道「國家最高機關」就是指五院，卻又在下一句莫名認定總統也是「憲法上之國家最高機關」。試問總統若是國家最高機關，則為國家最高何機關？總統「統率全國陸海空軍」，所以總統是司軍令權的「國家最高軍令機關」嗎？「對外具代表國家之特殊身分」，還是其實是司外交權的「國家最高外交機關」？但軍令權與軍政權（國防部）及外交權（外交部）都屬國家最高行政機關之行政院所掌之權限[70]，總統如果是「國家最高軍令機關」或「國家最高外交機關」，則行政院豈非不該設有國防部與外交部了？還是總統其實是正體不明的「國家最高總統機關」？「國家最高機關」是憲法用語，憲法典很明確地將「國家最高機關」限定為司法院、立法院、行政院、監察院、考試院此五權之院，分別將其定性為國家最高司法機關、國家最高立法機關、國家最高行政機關、國家最高監察機關、國家最高考試機關。憲法上的「國家最高機關」就只有這五個，不多也不少。國家最高機關就是國家最高五權機關，總統又不屬五權之列，怎麼也會是國家最高機關？

        如果立法者的「（總統）於行使法定職權時，亦為憲法上之國家最高機關」理論成立，則除總統以外的獨立行使法定職權之國家機關，是否也是憲法上之國家最高機關？檢察機關獨立行使法定檢察職權，不受其他國家機關指揮，則檢察總長或最高檢察署是否是「國家最高檢察機關」，得依憲法訴訟法第47條或第65條聲請作成判決？所有法官都是獨立審判，是否各法官也可以主張自己是「國家最高裁判機關」，除依憲法訴訟法第55條外，尚可依同第47條或第65條聲請作成判決？

        觀立法理由可得而知立法者其實是想要讓司法院、立法院、行政院、監察院、考試院、總統此六憲法機關都可以依憲法訴訟法第47條及第65條聲請作成判決，然而此處卻存在立法錯誤。立法者望文生義，誤以為總統也是「國家最高機關」此一憲法概念所涵蓋之範圍，而在立法時錯將總統漏掉了。如果立法者希望司法院、立法院、行政院、監察院、考試院、總統皆能聲請判決，則第47條與第65條之主語應當寫成「國家最高機關或總統」方能同時包含這六個憲法機關。

        然而立法理由終究只是解釋法律時的重要參考，而非法規範本身。立法理由不具有法拘束力，真正解釋法律時還是必須以法律為最終依歸，立法理由終究只是補充性質的說明文件，不會產生取代法律的效果。既然現行憲法訴訟法第47條與第65條的主語只有「國家最高機關」而非「國家最高機關或總統」，則就不應該認得聲請判決之主體射程包含總統。因此，總統無權依憲法訴訟法第47條或第65條聲請作成判決，憲法法庭應駁回113年度憲國字第2號總統賴清德之聲請。

6.2. 憲法訴訟法第47條與第65條之競合

        憲法法庭於2024年7月10日公開行準備程序時，憲法訴訟法第47條與同第65條的競合問題為聲請人與相對人爭執之點。

        憲法訴訟法第47條第1項規定「國家最高機關，因本身或下級機關行使職權，就所適用之法規範，認有牴觸憲法者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決。」；憲法訴訟法第65條第1項則規定「國家最高機關，因行使職權，與其他國家最高機關發生憲法上權限之爭議，經爭議之機關協商未果者，得聲請憲法法庭為機關爭議之判決。」立法院認為本件有憲法訴訟法第65條之適用，行政院與監察院應先行與立法院進行協商，協商未果才能聲請憲法法庭為機關爭議之判決。對此，聲請人則認為其之聲請乃係請求憲法法庭就法規範憲法審查案件進行違憲審查，是故不用依憲法訴訟法第65條與立法院先行協商，即可依憲法訴訟法第47條直接向憲法法庭請求就其認為違憲之法規範進行違憲審查。

        憲法第47條屬法規範憲法審查案件之規定，而憲法訴訟法第65條則屬機關爭議案件之規定。乍看之下或許會認為兩者涇渭分明，屬互不重疊之兩種違憲審查類型，然而若仔細思考便會發現兩者即憲法訴訟法第47條與憲法訴訟法第65條之射程必定有所疊合。

        蓋今日法治國家之憲法機關就其行使之職權，即使憲法典本身有所規範，往往還是會制定法律位階的職權行使法或組織法等法律，將憲法典之規定與法律之方式落實。換言之，憲法機關在行使其職權時，不僅僅只是以憲法典為法之根據，同時也是以國會制定法為根據行使其職權。因此，倘若憲法機關依國會制定法行使違憲之職權，則不僅是其行使職權違憲，同時也是其行使職權時所依據之國會制定法違憲。換言之，在「今日憲法機關行使其職權必定係依國會制定法行使職權」的前提之下，某憲法機關主張涉及其之複數憲法機關行使職權有憲法上之爭議時，在主張「因行使職權，與其他國家最高機關發生憲法上權限之爭議」時同時也是主張「就所適用之法規範，認有牴觸憲法」。以本件為例，立法院係依立法院職權行使法行使被行政院與監察院認為有違憲之虞之職權，是故行政院與監察院在主觀上是同時認為立法院行使職權違憲（機關爭議案件）以及立法院職權行使法違憲（法規範憲法審查案件）。

        換言之，（依國會制定法行使職權而產生之）機關爭議案件可視為法規範憲法審查案件的特殊類型，前者包含於後者。亦即，倘若係（依國會制定法行使職權而產生之）機關爭議案件，則必然會是法規範憲法審查案件。是故，若認為只要是機關爭議案件就適用憲法訴訟法第47條之規定，無須先行協商即可直接向憲法法庭聲請為違憲審查，等於是使憲法訴訟法第65條規定形同具文，顯有違憲法訴訟法要求複數憲法機關行使職權產生憲法上爭議時應先行協商而非直接由憲法法庭介入之意旨。因此，本文以為應將憲法訴訟法第65條理解為憲法訴訟法第47條之特別規定就為合理。

        換言之，當發生（依國會制定法行使職權而產生之）機關爭議案件時，雖其在性質上屬於法規範憲法審查案件，但機關爭議案件屬憲法訴訟法所特別規定的法規範憲法審查案件之特殊類型，必須優先適用憲法訴訟法第65條之規定，而非同法規範憲法審查案件之之一般類型般適用憲法訴訟法第47條之規定。

        是故，本文以為憲法法庭應以未履行憲法訴訟法第65條所規定之協商先行義務為由駁回行政院與監察院之聲請[71]。

6.3. 監察權是國會調查權嗎？

        關於監察權與國會調查權之關係，亦係本次國會權限強化法制相關爭論的話題之一。有論者主張監察權即為國會調查權，故國會調查權已被監察院獨占，立法院不得行使。

        要回答「監察權是國會調查權嗎？」此一問題，必須從國會調查權之定性開始。如同樋口陽一所言，「傳統上，議會於國政之中或多或少扮演核心角色，故議會被認為有熟知國政上各類事實後做成適當之判斷之必要。因此，針對國政所為調查之權能，一向被視為乃對於議院而言係本來且固有之權能。」[72]國會調查權為國會固有之權能，故自無須憲法典特別明文規定國會即擁該項權能。而針對國會調查權之國會固有權能之性質為何，有獨立權能說與輔助性全能說二說。

        獨立權能說認為，國會調查權為與立法、財政等國會權能一樣是具有獨自地位的國會權能；輔助性權能說則認為國會調查權本身並非獨立的國會權能，而是為了輔助立法、財政等國會權能而存在的輔助性權能[73]。日本通說認採輔助性全能說，我國司法院大法官釋字第585號解釋亦認為「立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力」。然而，必須特別注意的是，如同樋口所指出之，國會所擁有的諸項權能所涉及之事務相當廣泛，故為行使諸項權能所為之調查當然所涉範圍亦相當廣泛，不可因為調查權為「輔助」性權能就在解釋上將其作不當之限縮[74]。

        我國國會在修憲之前為特殊三院制，由國民大會、立法院、監察院共自分擔不同之國會權能。然而，在修憲之後，國民大會消滅，監察院喪失民選性質，我國國會成為一院制，僅有立法院仍為國會。在針對國會調查權之定性採輔助性權能說的前提下，國會調查權不能單獨存在，而是必然附隨於國會諸項權能之上。換言之，在我國現行一院制之下，國會調查權一定會附隨於立法權之上，且由唯一國會的立法院所獨占。在監察院喪失國會地位後繼續將憲法本文第95條以下規定之監察院權能解釋為國會調查權並不合理。既然監察院已非國會，監察院怎麼可能有國會專屬的國會調查權？既然國會調查權是為了國會權能而存在，怎麼可以將該輔助性權能移到國會以外的憲法機關之下並讓該非國會之憲法機關獨占國會調查權？

        修憲後由監察院所行使之監察權與國會調查權為不同之權力自無疑義，有討論之空間乃當國會調查權與監察權針對同一事件進行調查時，是否容許兩者並行調查此一問題。在日本憲法學有關於國會調查權之界限的討論中，特別重視國會調查權與司法權、國會調查權與檢察權的並行調查之問題。傳統上學說抱持較為否定之立場，認為一旦案件係屬於法院後即不得行使國政調查權，在與檢察權的並行調查問題方面亦係採取認為應該壓抑國會調查權之行使的立場。然而，相對晚近或有憲法學者奧平康弘強調國會調查權與國民知的權利之關聯性，又或有以「人民主權」論聞名的憲法學者杉原泰雄以人民主權強調國會調查權作為主權者控制國政之意義，國會調查權被賦予更多的期待[75]。近來附條件肯定說日益有力，樋口陽一、辻村みよ子等多位對於當代日本憲法學極富影響力之學者皆採本說。附條件肯定說認為國會是基於與司法及檢察不同之目的進行調查，在不妨礙司法獨立及檢察官獨立行使其職權的前提下，應承認國會調查權與司法權或檢察權的並行調查[76]。此外，國會調查權與隱私權等基本人權之關係亦係討論國會調查權之界限時的重要問題。憲法學者辻村みよ子認為，國會調查權不可侵犯個人隱私權之通說可採，惟立於重視國民主權與人民知的權利之立場，不應允許公人以隱私權為由，在國會行使國會調查權要求該公人宣誓作證時拒絕陳述證言[77]。

        在日本裁判例上也有採行附條件肯定說者。如在知名的日商岩井事件（東京地裁昭和55年7月24日判決）[78]中，法院雖對於與法院之並行調查採取否定之立場[79]，然而卻指出與檢察權之並行調查原則應允許之。法院認為，例外禁止與檢察權並行調查的國會調查權應限於下列三者：1)對於起訴或不起訴施加政治壓力、2)針對與起訴事件有直接關聯性的偵查、3)其調查方法會致偵查產生重大阻礙者[80]。

        筆者以為在國會調查權之界限問題上應採附條件肯定說較為妥當。國會之意義不僅止於立法，而是更為廣範圍之對於行政權之統制。在立憲政治下，國會與行政權之關係應是行政權對國會負責，由國會統制行政權使其真正成為為人民服務之工具，是故自應使「最高行政機關對最高立法機關負責」此一定式有辦法在憲政運行中實踐，而非只淪為白紙上的一道黑字。且國會調查權並不僅止於統治機構論上之意義，更有實踐人民知的權利之意旨[81]。為使國會統制行政權有所可能，應盡可能承認國會調查權所能涵蓋之範圍，在不妨礙司法獨立審判或檢察機關獨立行使其職權之前提下，應允許國會調查權與司法權或檢察權之並行調查。筆者以為同理亦可適用於與監察院之並行調查。若與司法權及檢察權之並行調查皆應在附條件的前提下允予肯定，則與準司法機關監察院之並行調查更無理由全面否定。是故本文以為，在不妨礙監察權行使其職權的情況下，自當應盡可能承認立法院行使調查權進行並行調查。監察院於113年度憲國字第3號中主張應全面禁止國會調查權並行調查云云之語實不足採[82]。

        另外，近來有學者以外國國會調查權之實踐為例強調國會調查權不應用於查弊云云之語。固然某些立法委員僅將國會調查權定調為查弊之用實在過於矮小化國會調查權之意義，惟於外國法之實踐中，國會調查權確有作為查察行政權所涉及之貪贓枉法之用。或許就前述學者所研究之準據國而言國會調查權確實無此機能，然而至少於筆者所研究之準據國即日本法，國會調查權亦被用於查察政府弊案。如知名的洛克希德事件（「ロッキード事件」）即為一例。洛克希德事件為連內閣總理大臣都牽涉其中的大弊案，1976年時日本國會調查本案，傳喚相關人等入國會進行證人喚問，其中亦包含了軍火商洛克希德公司日本分公司的重要幹部[83]。然而洛克希德事件的證人喚問亦突顯出國會調查權之無力。當時接受證人喚問之一的小佐野賢治在真實陳述義務下為規避調查，便動輒以沒有相關記憶云云之語虛與委蛇。然而以國會調查權調查弊案亦非沒有成功之舉，如涉入弊案山田洋行事件的前防衛官僚守屋武昌便是在國會進行證人喚問後才被起訴，最後亦被法院判決有罪。

        日本國會雖有國會調查權，亦有議院證言法規定不論係官吏還是非公務員受證人喚問時有宣誓後為真實陳述之義務，然而普遍認為國會並沒有真正有效地發揮國會調查權制度之機能。日本憲法學者多數認為國會應更為積極行使國會調查權，我國卻有多位法學者高聲抵制國會調查權，實乃一比較法學上之奇觀[84]。

6.4. 總統制下立委是否不可能是政策的制定者？

        尤伯祥大法官於2024年7月10日憲法法庭行公開準備程序中聲稱：「我國不是內閣制，立委不可能是政策的制定者或執行者，所以立委沒有什麼政策需要去辯護的」云云之言。筆者以為尤伯祥此番見解實有加以檢討之必要。

        首先，就各立憲國家憲政運作實務而言，不論係採行議院內閣制或是總統制者，多數國家實際制定政策者多為行政權。此為行政國家化後之普遍現象，非因保留議院內閣制而未改行總統制或雙首長制就能免於該現象之發生。因此倘若尤伯祥此言係針對憲政運作實務而發，此等指稱立委是否為政策制定者係取決於憲法典統治機構論採行總統制或議院內閣制之言實有檢討之餘地。

        然而，即使憲政運作實務上由行政權形成政策後再取得立法權授權之政策制定型式成為主流，也不表示國會議員就完全失去自行制定政策之可能性。在法制上國會議員自有權主動提出法案於國會，要求國會通過自己所提出之政策案使之成為法律。在實務上也確實會有國會議員主動向國會提案，即日文稱之為「議員立法」[85]者。而且，由國會議員發案的政策案、法案之現象並不僅存在於議院內閣制國家，典型的總統制國家美利堅合眾國亦可見由國會議員非為履行行政權之意旨的自發性提案。況且，即使是行政權向國會提案之法案，國會在審議過程中自會就行政權提案之可否進行實質討論，甚而對行政權提案之法條設計進行更動，這在正常的立憲民主政國家都係再平常不過之事，此也不因採行總統制或議院內閣制有所差別。也就是說，即使是行政權提出之政策，在國會審議的過程中，國會議員當然也成為了政策制定工程的一部分。換言之，國會議員雖非政策之執行者，然而，不論是理論上還是實務上，無論是總統制還是議院議院內閣制，國會議員當然都可以是政策的制定者。

        是故，即使在總統制下，國會議員當然也可能是政策的制定者。或許在憲政運作實務上國會議員並非主要的政策制定者，然而這並不表示國會議員與政策形成毫無瓜葛。即使國會議員再怎麼消極，在「政策須得到國會授權才能成立」的前提下，國會至少還有「覆核」之權。而「覆核」顯然也是政策形成之一部分。若照尤伯祥所言，國會議員不可能是政策制定者，則是否表示在尤伯祥的憲法理論中，國會應該完全被排除於政策形成的過程之外？

        若「國會議員不可能是政策制定者」此命題為真，則國會有何存在意義可言？ 一元主義型議院內閣制認為政治部門的運作核心應該在國會。與之相對，將最高行政首長與直接民主主義結合的二元主義型統治機構論則認為國政的核心在總統。然而，二元主義型統治機構論並沒有廢除國會的民主正當性。二元主義型體制下存在兩個皆各自具有獨立民主正當性的憲法機關。若只因總統居於國政之核心就可以將國會完全排除於政策形成之外，豈非等於是視國會所擁有之民主正當性於無物？若總統制意味著國會議員被完全排除於政策形成的過程之外，那總統制根本就不是二元主義體制，而是與立憲主義所要打倒之對象、立憲國家出現之前的專制君主制無異的一元主義型元首制了。

        又，倘若真如尤伯祥所言，我國立法委員不可能是政策制定者，即立法委員在政策形成中毫無參與之權限故對於政策不負任何責任，則「行政院的提案須經立法院依立法程序承認後才能真正成為具有法拘束力的政策」此一憲法規範又該如何解釋？難道照尤伯祥認為立法院理應無條件接受行政院的提案嗎？那立法院豈不真成為國人所揶揄的「行政院立法局」？此種嚴重踐踏立憲主義之法律理論，真係理應為憲法守護者的大法官所該提出之憲法學說嗎？

        在議院內閣制下，擔任國務大臣（閣員）的國會議員確實會受其他國會議員質詢監督。擔任國務大臣的議員之所以對國會負責，並非係以國會議員（立法權之一部）之身份向國會負責，而是以國務大臣（行政權之一部）的身分向國會負責，接受其他國會議員的質詢與監控。即使是執政黨的國會議員，如非兼任閣員，自然無須以行政官僚之姿受其他國會議員質詢，也不負身為行政權一員對國會所負之責任。是故，特定國會議員是否需要向國會負責，重點不在於「是不是議院內閣制底下的國會議員」，而是「是否為行政權之一部分」。即使是在議院內閣制之下，沒有兼任行政官吏的執政黨議員自無須如同兼任閣員的同黨議員般以行政權之一部的身分為其政策之制定與執行向國會負責。即使是在議院內閣制之下，行政權及行政權應負之責任仍然是歸於「內閣」，而非「執政黨」。尤伯祥對於議院內閣制下國會議員的責任之理解恐有誤解。

        綜上，尤伯祥於2024年7月10日憲法法庭行公開準備程序中所聲稱之「我國不是內閣制，立委不可能是政策的制定者或執行者，所以立委沒有什麼政策需要去辯護的」云云之言顯不足採。筆者倒是想在此請教尤伯祥大法官，您認為憲法典統治機構論所規定之行政權與立法權間之關係應為何？難道您真認為國會只不過是行政權之橡皮圖章，我國憲法典所採行之統治機構論為一元主義型元首制？

7. 代結論

信賴乃係專制之親。自由的政府係建立於猜忌，而非信賴之上。

——湯瑪斯・傑弗遜[86]

        法國人權宣言第16條規定：「諸權利不被保障無規定權力分立之社會不存在憲法。」權力分立與人權保障，為具有近代立憲主義意義的憲法典的基本原理。然而，到底什麼是權力分立呢？或言，到底什麼才是真正符合立憲主義要求的權力分立呢？

        議院內閣制的基本預設是國政形成權（立法權－國會）與國政執行權（行政權－內閣）兩者分離後，由複數人組成的「社會學性代表」支配的國政形成權控制國政執行權。一元主義型的議院內閣制是「立法權－國會－國民主權」與「行政權─國家機構─君權」鬥爭之後立憲主義發展史的收束點。然而，現行我國憲政實務下高度排除國會統制的特殊總統制──筆者以為或稱之為「取得直接民主授權的動員戡亂總統制」可也──卻是將國政形成權與國政執行權二合一，讓單一人類成為同時擁有最高國政形成權與最高國政執行權的決斷者。這種「大眾喝采聲下的決斷」取代了議會制民主主義，動員戡亂總統成為國政的核心。某方面而言，可謂體現了卡爾．施密特所提倡的「獨裁與民主主義之結合」。

        在「立法權－國會－國民主權」與「行政權─國家機構─君權」的鬥爭之中，並不總是前者迎來勝利。即使吾人高舉世界史的大義，在理論上論證前者的優越性，然而現實卻並不總是如同理念般發展。理應被掃進歷史的灰塵之中的二元主義型體制捲土重來，拋棄了已淪為無用之物的君權的行政權－國家機構這次與直接民主主義結合，藉由將無數真實存在的個人化為抽象化的數字，在大眾的喝采聲之中對於國會與立憲政治予以痛擊，擺脫議會與憲法的約束，在民主的大旗下推倒民主。

        「行政權的逆襲」發生在各個立憲國家。議會制民主主義的失靈讓人們將希望寄託於「到行政權為止的直接民主主義」。然而，這種以犧牲少數派主權者的意志為前提、不將人民視為真實存在的個人而僅將人民視為是擁護「明君」的喝采背景聲的「改革」，反而是進一步將立憲民主政推向滅亡。

        這種情況在我國更為嚴重。憲法本文原本傾向「憲政之常道」議院內閣制的統治機構論長年被架空，破壞憲法的動員戡亂總統成為了「日常」。我國本來就欠缺立憲主義得以深根的土壤。在前近代的中華傳統國家觀之下只有官僚沒有議會。戰前日本立憲主義在與國家主義的鬥爭中最終以失敗告收，身為殖民地的台灣當然更不可能培養出足以支撐起立憲民主政的廣大人民。在台灣納入中華民國的統治之後，隨即而來的戰時體制又立刻將原本的立憲曙光消滅殆盡。結果，當人民終於有完整的參政權時，卻只知道為不受約束的國家權力，也就是為動員戡亂總統送上喝采與印有「民主」字樣的無冕帝冠。

        於是乎，許許多多的主權者以為權力分立的真諦就是如同我國憲政運作實務般，表面宣稱「各個權力互相制衡平等」實則「行政權獨大壓制四權」的狀態。本次被爭執之國會權限強化法制，只不過是在這個早已過度傾斜的天平多放上一點點砝碼試圖調整罷了[87]。然而，即使是這種無法根本性解決行政權與立法權之間的權力關係乃非立憲的現狀之行動，仍然被許多國民視為破壞權力分立的毀憲亂政之舉。非立憲的憲政運作實務只因為是既成事實就在國民眼中成為了「理所當然的正當存在」，試圖將權力間關係拉向「立憲之常道」方向的行動因為挑戰了「理所當然的存在」就成為了毀憲亂政之舉。這種毫無自覺地肯認「事實形成規範而非規範形成事實」的非立憲法意識之普及，實乃我國立憲民主主義不彰的根本原因之一。

        或許對於不少人而言，「現狀」被挑戰、被否定會令人感到不安，然而若只是因為「其為現狀」就將現行憲政運作實務視為權力分立該有之樣貌．反而是犯了立憲主義釋義學之大忌「以現實形成憲法規範而非以憲法規範形成現實」。強化立法院的權限不是破壞權力分立，反而是在修補權力分立被破壞的現狀。

        總統以行政院長人事實質控制者之身分控制行政權、以元首之身分成為主權國家的受肉、以黨首的身分透過黨機器控制立法委員。換言之，成為我國總統的人類，將同時集被國家系統性崇拜的「權威」與理應被監控的「權力」於一身；只要其所屬之政黨於國會領有多數立委席次，總統同時將成為實質行政首長兼實質最高立法首長。理所當然，在動員戡亂總統這種「行政權與立法權合而為一」之下，是立法權成為行政權之附庸，而非行政權服膺於立法權之統制。「憲政之常道」要求「議會控制政府」，然而我國憲法運作實務卻正好相反，實踐「政府控制議會」。這種身兼權威與權力之結合以及行政權與立法權之結合的「擁有直接民主正當性的動員戡亂總統」，根本就是集「非立憲」之大全的憲政怪物，其存在本身就是對於立憲民主主義的重大威脅，甚至可謂存在本身就是在破壞立憲民主主義。可是，在「總統直選就是先進民主象徵」此一隱蔽動員戡亂總統本質的意識形態[88]詛咒之下，許多人皆無法認知到動員戡亂總統非立憲的本質，反而還將試圖限縮動員戡亂總統不受約制的權力的作為顛倒為對於憲政之破壞。

        在近來的政治紛擾之中，我國有不少人皆對於國會權限之強化感到戒慎恐懼，認為國會權限強化後將成為不受控制的憲政怪物。殊不知真正的憲政怪物早已存在多時，然只因其為既成事實，世人就習以為常毫不猶豫地肯認其存在正當性，甚而開始擅自幻想其為正義的超級英雄。

        或許該說，我國不少加入這場憲法論爭者其實從來就不關心憲法，也不關心權力分立。他們所渴求的正是「不受限制的權力」。他們認為（以特定政黨為前提的）「好的權力」不應受到任何限制。如果某個權力必須受限或是消失，是因為它是（以特定政黨為前提的）「壞的權力」。他們真正關心的從來就不是他們所聲稱的「行政權－政府」與「立法權－國會」之間的權力關係，而是「好的權力－○○黨」與「壞的權力—△△黨」之間的權力消長。只要稍微分析部分論者的論述就可以知道，他們觀測與評斷本件的視角根本就不是「立法權」與「行政權」的鬥爭，而是「民主進步黨」與「中國國民黨」的鬥爭。他們只在乎自己所支持的政黨權力最大化，在他們眼中憲法與憲法學都只不過用來是服務黨爭的工具[89]。

        因此，要擁護總統大權還是堅持國會優位都只是隨當下方便的選擇。「好的權力－○○黨」贏得總統選舉時，就擁護行政特權神聖不可侵犯，沒有總統強而有力的領導整個國家就要滅亡；「壞的權力—△△黨」當總統時，又突然搖身一變成為了議院內閣制的堅定擁護者，終於想起來行政權對國會負責乃民主政治之常理。這種將黨派性與黨的利益優先於憲法原理的滾動式法學[90]，除了為權力者送上捧花以及使憲法與憲法學受人唾棄外，沒有任何真正的產出可言。這種滾動式法學並不是沒有中心思想，而是它的中心思想不在於立憲主義，反而是「擁護明君」。

        擁護明君的憲法觀，當然是「非立憲」者。不論是「自由的燈塔」還是「台灣隊長」，都無法改變動員戡亂總統的「非立憲」本質。當然，不論是在SPQR還是福爾摩沙，從來都不缺為非立憲的「明君」送上喝采與掌聲者。然而，所謂立憲主義，就是，

為了守護民主政治必須打倒名君。[91]

        身為憲法守護者，自有捍衛立憲、打倒「明君」之責。憲法守護者自不僅限於獨占違憲審查權的大法官。如同水島朝穗所言，「當首相說著『我才是最高責任者』開始暴走之時，最終阻止其者為理解立憲主義的國民。或許，讓憲法『被守護』之者才是真正的『憲法守護者』。」[92]廣義的憲法守護者並不只局限於獨占違憲審查權的大法官，最終確保憲法秩序不會被廢棄者仍然是對於憲法與立憲主義之真諦有所理解的人民。特別是不論是於國家體制中任職還是在野的法學徒者，在面對違憲與非立憲時，更應明辨是非，拒絕黨派性與權力的魅惑，在混沌中貫徹法之精神。尤其是當公權違憲審查機關自我放棄憲法職責成為國家權力之鷹犬時，我等在野憲法學徒自應拒絕「桂冠法學家」之誘惑，實踐「憲法守護者」之責務。

[1] 固然如何評價國會權限強化法案乃學問之自由，但該學者在公開演說中以極具煽動性之語言斷定國會強化對於行政權－執行權之統制能力之作為乃係對於立憲民主主義體制之攻擊，並且暗示行政權－執行權才係公民之總意云云等語，令筆者不由得想起「桂冠法學家」此一歷史名詞。另參閱拙作「立憲主義死亡 民主災難」（聯合新聞網2024年5月26日，https://udn.com/news/story/7339/7988593）。

[2] 參閱：君島東彦「「脱安全保障化」としての日本国憲法」千葉真、小林正弥編『平和憲法と公共哲学』（晃洋書房、2007年）24頁以下。

[3] 高柳信一「人権としての平和」法律時報47巻12号（1975年）35頁。

[4] 參閱：石川健治「軍隊と憲法」水島朝穂編『立憲的ダイナミズム』（岩波書店、2014年）118頁以下。

[5] 參閱：佐々木惣一『立憲非立憲』（講談社、2016年）［原書初版於1918年由弘文堂書房出版］。

[6] 當然，眾所皆知，實際運作上此時的「國民」只限男性或是布爾喬亞階級男性。

[7] 然而此種成為絕對君主制國家宮廷要臣的貴族，並非作為封建領主行使其作為封建領主之權力，而係基與王權統率官僚機構與常備軍行使國家權力。

[8] 布爾喬亞民主主義雖然取代了絕對君主制，進一步驅逐了封建制殘渣與專制君主，然而布爾喬亞民主主義本身亦非歷史的終點。以現在的觀點而言，布爾喬亞民主主義也只不過是少數資產階級與既有國家機構聯手獨占國政、國家與資本聯手剝削廣大國內與國外勞動者的反民主體制。在大眾民主主義興起後，布爾喬亞民主主義本身也成為了被打倒與超越的對象。

[9] 封建制的崩毀意味著人被從與土地之間的連接之中解放出來，成為了能夠成為享有權利義務之主體的「個人」（「個人的析出」）。此種「個人」自係以互相平等為前提。人從各自從屬於各個不同的封建領「的「領民」轉換為統一王權國家的「臣民」，然後成為了共和國的「公民」。

[10] 當然，實際的情況並不是「今天革命，明天王與貴族就徹底消失」。貴族的式微、君權的下降、國民主權的提升這些立憲革命是一個漫長的過程。

[11] 參閱：石川健治「軍隊と憲法」水島朝穂編『立憲的ダイナミズム』（岩波書店、2014年）118頁以下。

[12] 雖非為本次憲法訴訟之爭點，惟我國文民統制的不彰是對於我國立憲民主體制而言的另一重大隱憂。我國文民統制僅止於形式，軍部仍然擁有高度的自律性，與事實上的「第六權」無異。這種文民無法控制與壓制軍部的國家體制，是對於人權保障、法治國原則等立憲主義原理的重大威脅。另參閱：陳韋佑「立憲主義と国家の戦争および軍事的権力のせめぎあい——台湾における司法院大法官解釈を素材として」愛敬浩二・藤井康博・高橋雅人編『水島朝穂先生古稀記念 自由と平和の構想力——憲法学からの直言』（日本評論社、2023年）343-363頁。

[13] 如我國憲法本文起草者張君勱便稱：「民主國家中號稱有三權，但三權之地位絕非平等而是有高下強弱的。所謂三權，即立法、行政、司法。此三權雖分屬於三機關；但以立法院之地位為最高最強。」參閱：張君勱《中華民國民主憲法十講［再版］》（商務印書館，1948年）73頁。

[14] 如托克威爾便指出「中央集權是舊制度下的一種體制，而非人們所說的是大革命和第一帝國的產物。」參閱：阿勒克西．德．托克維爾著、李焰明譯《舊制度與大革命》（時報出版，2015年）101頁以下〔原書名：L'Ancien Régime et la Révolution，首次出版於1856年〕。

[15] 如洛克與盧梭皆認為直接與人民主權相連的立法權優位於行政權。參閱：小林直樹『憲法の構成原理』（東京大学出版会、1961年）53頁以下。

[16] 此為樋口陽一於『近代立憲主義と現代国家』（勁草書房、1973年）一書中之用語。近代立憲主義的現代性變容特徵包括行政權的優位化、由司法權行使的違憲審查、行政國家化、國家放棄價值中立性原則等等。參閱：樋口陽一『近代立憲主義と現代国家』（勁草書房、1973年）156頁。

[17] 樋口陽一『近代立憲主義と現代国家』（勁草書房、1973年）165-166頁。

[18] 樋口陽一『近代立憲主義と現代国家』（勁草書房、1973年）166頁。

[19] 君權之地位低落為不可逆之現象，是故後日行政權復辟時是選擇將（名義上之）國民主權作為其正當性之基礎，而非重拾君權。樋口陽一亦指出：「進入現代後二元主義型議院內閣制再次登場之時（威瑪憲法、第五共和制法國憲法），伴隨而來的乃係總統直接公選制（「均衡型」之構造）。」參閱：樋口陽一『近代立憲主義と現代国家』（勁草書房、1973年）166頁。

[20] 樋口陽一『近代立憲主義と現代国家』（勁草書房、1973年）166頁。

[21] 常備軍也以對抗其他國家的常備軍與軍事技術進步為由，日益強化其軍備與殺傷人類之能力。在要求所有國民與國家機器都為戰爭服務的總力戰體制下，官僚機構與常備軍一體化對於整個國家進行高度統制。

[22] 其中在涉及國家之戰爭及軍事權力者尤其嚴重。國家戰爭及軍事權力為所有行政權力中干涉乃至侵害人民之基本權與威脅法治國原理最甚者，然而也往往是國會與司法最難以統制之行政權－執行權。如美國國會就難以就總統肆意發動行使軍事力之權力進行有效監督。參閱：望月穂貴「安全保障の立憲的統制——アメリカ連邦議会のダイナミックな戦争権限への関与プロセス」愛敬浩二・藤井康博・高橋雅人編『水島朝穂先生古稀記念 自由と平和の構想力——憲法学からの直言』（日本評論社、2023年）329-342頁。

[23] 換言之，在一元主義型體制之下，倘若國會失去人民的信賴，行政權也會連帶失去權力正當性。然而，在二元主義型體制下，倘若國會失去人民的信賴，行政權也不會受影響，反而會因此而獨占民主正當性。行政權是最該被警戒的國家權力，而立憲主義旨在限制國家權力以保障人類尊嚴與人權之實現。因此，人民如果只否定國會的民主正當性卻擁護行政權的民主正當性，其結果將會導致最該被警戒的國家權力更加不受制衡。以立憲主義的角度而言，在二元主義型體制下只否認國會的民主正當性而非同時質疑國會與行政權的民主正當性的群眾運動其實是具有動搖立憲體制根基之危險性的。

[24] 原本將一個活生生的人類而非一群人視為乘載全國民意反映於國政的容器就是一件不切實際的事情。

[25] 因為有了直接民主授權原本迫害人民基本權與法治國原理的國家權力機關就忽然不會迫害基本權與法治國原理──這當然只是一廂情願的集體幻想。

[26] 超然內閣係指在戰前日本其建立與國會無涉之一系列內閣。與之相對者為由國會多數黨組閣之政黨內閣。

[27] 即民主進步黨、中國國民黨、台灣民眾黨以及時代力量。

[28] 「立法院」本身才是一個憲法機關，「政黨」並不是。

[29] 日本國憲法第43條第1項：兩議院由代表全國民、由選舉選出之議員所組成。（両議院は、全国民を代表する選挙された議員でこれを組織する。）

[30] 日本國憲法第41條：國會為國權之最高機關及國家唯一之立法機關。（国会は、国権の最高機関であつて、国の唯一の立法機関である。）

[31] 參閱：辻村みよ子『憲法［第6版］』（日本評論社、2018年）363頁以下。本秀紀編『憲法講義［第2版］』（日本評論社、2018年）153頁以下［本秀紀執筆部分］。

[32] 在我國國會運作充斥以列寧式政黨「以黨領政」方針與高度黨派性的前提下，實難謂現行諸國會政黨及立法委員之中有多少有在實踐「真摯的討論」。

[33] 理所當然這裡會產生以下問題：如果一部分的代表根本就不是在代表主權者而是自甘淪為無條件忠誠於政府的衝鋒隊，其於國會存在之目的是要讓國會自廢武功，或使國會淪為行政權的橡皮圖章，或限縮國會權限、妨礙國會運作使國會無法有效統制政府，要該如何看待這些以拒絕熟議民主主義之方式參與熟議民主主義運作之代表？

[34] 在單次選舉中投給某一政黨本來就不代表該選民在接下來四年中一定也支持該政黨提出的所有政策。

[35] 如在我國過高的不分區立委門檻下，傾向社會主義或反軍主義的民意基本上無法呈現於國會之中。

[36] 如日本三不五時就會有人提出「首相公選制」方案，認為只要內閣直接民選化就可以解決議會制民主主義的危機。

[37] 近來有部分我國憲法學者主張總統具有事前違憲審查權，有權拒絕公布其認定實體違憲之法律。這種將總統視為單人違憲審查機關的憲法學說，或可謂是施密特精神於我國現代憲法學之體現。

[38] 施密特之所以對於議會制民主主義予以否定，不僅只係因為其認為政治之本質在於決斷式的區分敵我。施密特認為議會制民主主義只在以有教養的一小搓人民為母體的布爾喬亞民主主義下才能運行，因同屬布爾喬亞階級者即使彼此間有分歧，仍然共享同一套世界觀。可是在大眾民主主義時代，母體擴大後的人民已經不再享有同一套世界觀，因此難以透過協商得出共識。以此為基礎，施密特認為議會制民主主義在大眾民主主義下必然會失敗。參閱：カール・シュミット著、樋口陽一訳『現代議会主義の精神史的状況 他一編』（岩波書店、2015年）。

[39] 面對「議會制民主主義的失靈」，憲法學者本秀紀認為解方不在於「到行政權為止的直接民主主義」，而是在國會中心主義下進行改革。另外，本秀紀認為因主權者的利害關係所致主權者的意思本來就是不可能真正完全取得一致，採取「到行政權為止的直接民主主義」只是自欺欺人用假象把「不同民意之間的本質上的無法調和」此一事實硬蓋過去。本秀紀指出，在國會中心主義的基礎下深化熟議民主主義才是克服議會制民主主義失靈的解方。筆者以為本秀紀之理論相當可採，惟礙於篇幅無法於本文介紹。本秀紀的詳細主張請參閱：本秀紀『政治的公共圏の憲法理論——民主主義憲法学の可能性』（日本評論社、2012年）。

[40] 因Nation主權說的純粹代表制與Peuple主權說半代表制的國民主權與代表的論爭一般皆係在討論國會議員（代表）與選舉人（被代表者）之關係的脈絡下被討論。

[41] 樋口陽一亦將與反議會制民主主義結合型的直接民主主義論稱為純粹代表制的復辟，實質上乃係反直接民主主義。參閱：樋口陽一『近代立憲主義と現代国家』（勁草書房、1973年）297頁以下。

[42] 每四年一次的投票只不過是更新權力正當性之基礎，而非有效的約束總統之手段。倘若總統受人民約束，則人民應有權主動發起罷免。

[43] 純粹代表制的特色之一就是不承認人民有權罷免其選出的代表。在現行體制下，我國人民無法直接提出總統罷免案，僅有複決國會所提出之總統罷免案之權。且在憲法增修條文第2條第9項的設計下成功罷免總統的難度非常高，可謂實質上杜絕了罷免總統之可能性。

[44] 如同樋口陽一所指出之，Nation主權在登場之初就同時負有排除王權與Peuple主權兩種使命。參閱：樋口陽一『近代立憲主義と現代国家』（勁草書房、1973年）289頁以下。

[45] 承認人民罷免權與公投權、複決權的我國憲法典亦是傾向Peuple主權說。在Peuple主權說不應對人民罷免、公投、複決權之行使作過多限制。

[46] 參閱：辻村みよ子『市民主権の可能性——21世紀の憲法・デモクラシー・ジェンダー』（日本評論社、2002年）。

[47] 如時任行政院長的卓榮泰於2024年6月25日之立法院第11屆第1會期【院會】第19次會議上便發言道：「對總統不禮貌就是對國家不禮貌」。行政院長直接將針對總統此一我國憲政實務中的事實上最高行政首長的言語攻擊視為對於整個主權國家的攻擊。

[48] 我國時至今日部分政府機關仍然會於其辦公區內懸掛「元首玉照」即為鮮明之例。

[49] 大日本帝國憲法第4條：天皇為國之元首，總攬統治權，並依本憲法之條規行使之。（天皇は、国の元首であって、統治権を総攬し、この憲法の条規により、これを行使する。）

[50] 佐々木惣一『立憲非立憲』（講談社、2016年［原書首次出版於1918年］）62-63頁。

[51] 在神權天皇制之下，當時的憲法學者無法直接攻擊天皇主權，佐佐木只能以「君主無答責」為出發點去論證國務大臣須對國會負責、內閣之存立須繫於國會等原則的正當性。若在21世紀的我國還須以「總統無答責」為出發點進行憲法理論之開展，未免實在太令人感到悲哀。

[52] 另佐佐木惣一亦曾於戰前指出過「我國憲法上大臣之責任者，就係包含所謂法律上之責任與政治上之責任兩者。」參閱：佐々木惣一『立憲非立憲』（講談社、2016年［原書首次出版於1918年］）203頁。

[53] 筆者實在殊難理解為何大法官如此堅持行政院對立法院所負之責之實踐不能以使須負責之對象負法律責任之方式使行政責任得以落實。如美國國會以聽證會之形式追究川普總統候選人遭刺案中秘勤局局長之責任，當然係欲使其負政治責任。日本國會就森友學園問題案進行證人喚問以釐清其中是否存在不正，當然也係旨在追究安倍晉三擔任內閣總理大臣時之政治責任，以及調查行政權是否為了權力者的利益而賤賣國土。日本國會以證人喚問以及美國國會以聽證會行使調查權時，都伴隨了國會證人若為虛偽陳述須負刑事責任的法律責任，而其目的亦係為使行政權對立法權所負之政治責任落實，而非如司法權般就不法行為為法律上之制裁。難道依我國大法官之高見，以法律責任之方式使行政責任得以實踐之日本法與美國法皆係錯誤理解了憲法上行政權應對立法權所負之責任之意旨？

[54] 筆者並非主張不得使憲法規範或憲法解釋論改變為與現實一致，而是不應「只」因為「現實就是如此」就要求憲法規範或憲法解釋論須與現實一致。

[55] 即國家安全會議與國家安全局。惟筆者以為應將國家安全會議與國家安全局解釋為不伴隨實際形成與執行決策之權力的諮詢機關方符合立憲政治之精神。

[56] 總統的緊急命令發布權本身就是專制君主制的殘渣。

[57] 大日本帝國憲法第10條：天皇定行政各部之官制及文武官之俸給，並任免文武官。但有載於本憲法或其他法律之特例者，各依其條項。（天皇ハ行政各部ノ官制及文󠄁武官ノ俸給ヲ定メ及文󠄁武官ヲ任免ス但シ此ノ憲󠄁法又ハ他ノ法律ニ特例ヲ揭ケタルモノハ各〻其ノ條項ニ依ル。）

[58] 日本國憲法第6條第1項：天皇基於國會之指名任命內閣總理大臣。（天皇は、国会の指名に基いて、内閣総理大臣を任命する。）

[59] 佐々木惣一『立憲非立憲』（講談社、2016年［原書首次出版於1918年］）57頁以下。

[60] 李惠宗《憲法要義［第6版］》（元照出版，2012年）525頁。

[61] 若總統才是國家最高行政機關，則依上開憲法典規定總統自須至國會接受備詢並向國會負責。總統不向國會負責，則總統自非國家最高行政機關。

[62] 如果立法權與行政權是彼此不分優劣的平行關係，就不會有單向性的「行政權對立法權負責」之規定。

[63] 如113年度憲國字第2號總統賴清德法規範憲法審査聲請書第4頁以下。

[64] 如總統為三軍統帥、總統任命各憲法機關要員等不伴隨實際權力的權限。

[65] 憲法學者水島朝穗指出，德國國法學的國家緊急權之根源其實可以追溯到17世紀家產國家（Patrimonialstaat）下的優越支配權（dominium emines）。家產國家觀認為在整個國家領域內的所有事物都是君主＝國家的財產，家產國家下的私人財產只不過是準所有權、下級所有權，國家有權對住民主張上級所有權，也就是優越支配權。參閱：水島朝穂『現代軍事法制の研究：脱軍事化への道程』（日本評論社、1995年）197-198頁。

[66] 近來我國部分學者主張我國總統應如德國聯邦總統般有法令審查權，總統得拒絕公布其主觀認定違憲之法律。然而，德國聯邦總統的法令審查權的前身本身可以追溯到德皇的認證權。這種聯邦總統的法令審查權實為德皇的君主大權經威瑪共和政Reich大總統的大總統大權後殘留下來的權限，可謂乃君權的歷史殘渣，而不是什麼先進立憲制度。參閱：加藤一彦「ドイツ連邦大統領の法律審査権 : 連邦法律認証権の意味とその限界問題」現代法学14号（東京経済大学現代法学会、2007年）74頁以下。

[67] 惟此等君主殘存權力應盡可能限縮，方符合立憲主義與國民主權之意旨。

[68] 惟國家安全會議與國家安全局應視為不伴隨決策與執行權力的諮詢機關才符合立憲政治之原則。所有國家權力中對於基本人權與法治國原理危害最大者當屬國家戰爭與軍事權力，國家戰爭與軍事權力理應受到最大程度的監控，甚至其正當性本身必須被否定（參閱：水島朝穂『平和の憲法政策論』（日本評論社、2017年）13頁以下。深瀬忠一『戦争放棄と平和的生存権』（岩波書店、1987年）225頁以下。）。我國在修憲時因部分權力者的私心，不把嚴重破壞憲政的違憲黑機關國家安全會議消滅，反而還使其在行政權所不及的總統之下繼續存在。這種讓不受立法權約束的總統有可能以「國家安全」之名實質上接管行政權的統治機構設計非常不恰當，嚴重違反立憲主義，是我國憲法秩序的一大隱憂，應速修憲廢除，或由大法官宣告憲法增修條文違憲。

[69] 畢竟不受約制的權力「真香」，不是嗎？

[70] 在解釋上若將我國憲法總統統帥權條項解釋為大日本帝國憲法的天皇統帥權條項般之規定，將會造成軍隊不受文官政府約束，顯非合乎立憲主義意旨的解釋論。

[71] 換言之，就結論上而言，本文認為憲法法庭應駁回113年度憲國字第2號總統賴清德（非為國家最高機關）、113年度憲國字第1號行政院（未履行協商先行義務）、113年度憲國字第3號監察院（未履行協商先行義務）之聲請。僅可受理113年度憲立字第1號立法委員柯建銘等51人之聲請。

[72] 樋口陽一『憲法Ⅰ』（青森書院、1998年）275-276頁。

[73] 參閱：辻村みよ子『憲法［第6版］』（日本評論社、2018年）394頁以下。樋口陽一『憲法Ⅰ』（青森書院、1998年）282頁。

[74] 樋口陽一『憲法Ⅰ』（青森書院、1998年）282頁以下。

[75] 此亦與1970年代後諸如洛克希德事件等諸多資本與政府及執政黨要員勾結之弊案被公諸於世，國會亦行使國會調查權就該等弊案追究政治責任之時空背景有關。

[76] 參閱：辻村みよ子『憲法［第6版］』（日本評論社、2018年）396頁以下。樋口陽一『憲法Ⅰ』（青森書院、1998年）284頁以下。

[77] 辻村みよ子『憲法［第6版］』（日本評論社、2018年）398頁。

[78] 刑月12巻7号583頁、判時982号3頁。

[79] 在1948年的浦和充子事件中國會曾行使國會調查權後批評量刑過輕，引發最高裁判所回應認為國會不當行使調查權侵害司法獨立為憲法所不容許。為須特別注意浦和事件為國會發動調查權調查舞弊追究政治責任之1970年代以前的事件。參閱：長谷部恭男・石川健治・宍戸常寿編『憲法判例百選Ⅱ［第6版］』（有斐閣、2013年）378頁［大森啓吾執筆部分］。

[80] 參閱：長谷部恭男・石川健治・宍戸常寿編『憲法判例百選Ⅱ［第6版］』（有斐閣、2013年）378-379頁［大森啓吾執筆部分］。

[81] 故行政機關若動輒以機密為由提供近乎全篇塗黑之文件，除了意圖規避國會監督外也是對於人民知的權利之藐視。

[82] 倘若大法官認為現行立法院職權行使法之條文有致使國會調查權侵害司法獨立、過度干涉檢察權或妨礙監察權之虞，自可承襲前例藉由大法官造法之方式追加要件加以限制後作成合憲性解釋，毋庸直接宣告系爭規定違憲全面否定國會調查權之並行調查。

[83] 若照我國部分人士之見，肯定會認為此乃與境外勢力勾結的國會議員意圖破壞國防。

[84] 近來有我國部分人士主張依釋字第585號解釋之意旨立法院行使調查權必須以院會為之。然而，筆者以為此種非經院會不得行使調查權之見解，將造成國會少數黨難以行使調查權，有實質上剝奪少數派調查權之風險，與國會「社會學性代表」之性質不相符合。少數派調查權應允以保障，如德國基本法第44條亦特別明文保證少數派調查權。筆者以為釋字第585號解釋應解釋為「國會『至少』可以透過院會行使調查權」，而非「國會『只能』透過院會行使調查權」較為妥當。

[85] 可參閱日本眾議院法制局官方網站之說明：議員立法｜衆議院法制局（https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_annai.nsf/html/statics/housei/html/h-giinrippou.html）

[86] 原文：“confidence is everywhere the parent of despotism--free government is founded in jealousy, and not in confidence.”　出自：Thomas Jefferson, Resolutions Relative to the Alien and. Sedition Acts, 10 Nov. 1798 Writings 17:379—80, 385—91.

[87] 筆者要在此強調筆者雖反對聲請人之主張，惟亦非全面肯定本次國會權限強化法制。如筆者以為刑法第141條之1妨礙國會罪之規定應以公務員具結後始須負若違反須負刑責之真實陳述義務較為妥當。

[88] 日本憲法學語境中的「意識形態（イデオロギー）」一語係指隱蔽真實的虛假意識。

[89] 筆者並不是要主張所謂的「中立」。法釋義學終究離不開價值判斷，不論是立憲主義或國民主權都是一種「立場」。然而，筆者要強調的是，作為憲法守護者所應選擇的立場不應是在「民主進步黨」或「中國國民黨」中二選一，而是要站在立憲主義、人類的尊嚴、國民主權的立場「為Recht而鬥爭」。

[90] 同樣也可以見於民主進步黨與中國國民黨對於公民投票與罷免的反覆態度。當直接民權對自己有利時，就主張公投與罷免的門檻應該越低越好；當自己成為被人民所挑戰的既得權力時，就開始強調「亂象」云云試圖把公投權和罷免權收回鳥籠。

[91] 田中芳樹『銀河英雄伝説Ⅷ 乱離編』（マッグガーデン、2018［原書首次出版於1986年］）57頁。

[92] 水島朝穂『憲法の動態的探究——『規範』の実証』（日本評論社、2023年）300頁。