從《都市計畫法規》談規劃沒有標準答案，是一個說服、論理的過程
台北市土地使用分區圖（台北其實是超級大的住商混合，無分區（Zoning））
在建築的相關國家考試中，不管是建築師或公務人員高考，〈國土計畫法〉（下稱〈國土法〉）、〈區域計畫法〉（下稱〈區計法〉）、〈都市計畫法〉（下稱〈都計法〉）等計劃法規都是必考題。然而，考試歸考試，即便通過考試，在背誦計劃法規之餘，我們真的理解該法為何而設？為何重要？以及實務上解決了什麼問題、又製造了什麼問題嗎？為何建築師不能僅懂〈建築法〉即可，而必須懂計劃法規？因為「你的建築不是你的建築」，而是受計劃法規控制下的建築。這也就是為何德國等歐洲城市的建築風格如此一致的原因，因為德國在都市計畫中即規定了建築風格（連樹要種哪也規定了）。曾有民眾因此申請釋憲，結果卻是得到「不接受該都市計畫可以選擇不要住在此」的回應。本文將從三個方向思考計劃法規，分別為從法律體系思考、從立法精神思考以及從執行面思考。
第一，從法律體系思考計劃法規
首先，何謂計畫？在日常生活中何時會出現「計畫」。以筆者自身為例，生活上的計劃，如：連假出遊計畫、研究計畫等；工作上的計劃，如：依「公共工程品質管理制度」審核監造計畫、品質計畫與施工計畫等三大計畫。上述種種計畫的共同特性在於，計畫皆有其目的，以及一定時間內欲達成該目的的方法。
其次，何謂計畫法？〈行政程序法〉第163條規定：「本法所稱行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃。」簡單說，計畫法便是政府預計在未來一定期限內欲達成「特定之目標」或「實現一定之構想」所擬定之方法、步驟或措施。
再者，若計畫的目的是對未來一定期限內做規劃，而未來又是一個充滿不確定性的概念，該如何規劃？依據的便是規劃者的專業推估，如：〈都計法〉第5條規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。」規劃者便必須針對該都市計畫地區作25年內發展的推估，如：〈都計法〉第43條規定：「公共設施用地，應就人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢，決定其項目、位置與面積，以增進市民活動之便利，及確保良好之都市生活環境」。然而，光去年的新冠肺炎就讓人始料未及，何況25年能夠讓一個小孩從出生到研究所畢業。回想距今25年前（1996年）的台灣，有可能預測到今日（2021年）「生不如死」的人口負成長嗎？即便沒有預測到人口負成長，我們也不能說當初的規劃就是錯誤的原因在於，規劃者經由專業的「規劃理性」，縱然如人口推估的方式有好幾種，只要有憑有據、能夠自圓其說，符合科學精神的規劃，就不是「錯誤」的規劃，而頂多是「失準」的規劃（如：失準的天氣預報）。這背後反映的便是規劃的本質，即規劃是沒有標準答案的，是一個說服、論理的過程。
是故，計劃法系雖一體適用於全國，卻非「絕對」優位規範，而是採因地制宜的「相對」優位規範，即計畫者須就各計畫區建構論證義務。然而，即便在「相對」中，該論證還是有優先順序的可能，即「最佳化」規範。如：濕地範圍須優先依〈濕地保育法〉實施分區管制。因此，法院在判斷都市計畫是否違法，便是依據衡平性與周全性「衡量」該計畫是否有瑕疵。除考量程序上（如：資訊是否公開、民眾是否參與等）是否有瑕疵外，亦考量實體法上是否有瑕疵（如：該考量者未考量、不應考量者納入考量或是否有利益顯不合理之權重等），而不同於一般法律構成要件的「裁量」（如：〈中華民國刑法〉清清楚楚寫了若酒駕血液中酒精濃度達0.05%以上即構成公共危險罪）。
第二，從立法精神思考計劃法規
計劃法規分為兩類，即1.綜合計畫（如：〈都計法〉）與2.部門計畫（如：交通部鐵道局的〈○○市區鐵路高架化計畫〉）。彼此的關係與差異為，綜合計畫如〈國土法〉、〈區計法〉與〈都計法〉等具有「階層性」的關係。而部門計畫則「無階層性」關係，彼此是獨立的計畫。那麼，綜合計劃與部門計劃之間是否具有階層性？〈國土法〉第17條規定：「各目的事業主管機關興辦性質重要且在一定規模以上部門計畫時，除應遵循國土計畫之指導外，並應於先期規劃階段，徵詢同級主管機關之意見。中央目的事業主管機關興辦部門計畫與各級國土計畫所定部門空間發展策略或計畫產生競合時，應報由中央主管機關協調；協調不成時，得報請行政院決定之。」部門計劃應遵循國土計畫之指導，然而，何謂「遵循」？何謂「指導」？若指導僅是啟動協調，那麼實際上綜合計畫與部門計畫在實務上並無誰優先於誰的問題。但這是〈國土法〉的立法初衷嗎？
早在日治時期，日本便在台灣實施都市計畫，1945年國民政府延續之，1974年〈區計法〉立法公告控管都計外土地（1974前都計外工廠不違法），2016年〈國土法〉公告，2018年全國國土計畫公告，原定2020年縣市計畫公告延至2021年、國土功能分區圖劃設作業延2年至2027年完成。在〈國土法〉公告之前，我國國土最大的問題在於控管都市計畫、國家公園外非都市土地的區域計畫。因當年政府為了限期完成編定，採用了為凍結為生的現況編定。現況編定快速，且避開信賴保護問題（因為編定前皆合法，如：老丙建）。然而，區計當初以地籍綁地用，沒有經過細節規劃（如：單一地號未考量土地地形變化），且開發許可被濫用（如：科學園區）。遂急需一部強化國土整合管理機制的法規，〈國土法〉應運而生，雖然大架構並未改變（架構上將原先的區域計畫改為以地方行政為單位的縣市計畫），且同樣是以土管作為土地管制的手段。然最大的差異在於，過去區計不管分區只管「編定」，國土則將重心轉為「分區」（Zoning）。
分區為何重要？法國建築師柯比意（Le Corbusier, 1887-1965）在〈雅典憲章〉中提出土地分區的概念。分區在於區分「功能」的相容性與相斥性，優點在於獲得功能的利益，缺點則是限制了使用的自由度。分區的概念，讓原先點狀思考改為面狀的思考，先有分區才有編定。
第三，從執行面思考計劃法規
一般民眾認識〈都計法〉不是因為考試會考，而多是因為〈都計法〉第48條提到的「徵收」與「重劃」及第64條的「都市更新」（都市更新作為都市循環的一個過程，原先規定於〈都計法〉第6章舊市區之更新，後獨立專章為〈都市更新條例〉）。
「徵收」：徵收的問題主要在於「超額徵收」（類似區段徵收），超額徵收係指國家或城市為了興建公共建設而採取的一種政策手段，取得過剩土地將其出售或租賃。此當初源於19世紀歐洲的工具，今日在歐美早已不再採用，原因在於，超額徵收實際上以保護公共建設使用之名，行剝奪人民所有權之實，並不合於憲性上所保障人民的基本人權（生命、自由、財產），可用侵害較輕之土管代替。然而，在台灣卻將其視為政府沒錢，搶人民土地的工具，並將公共使用扭曲為例外的公共利益（如：台南鐵路地下化東移案）。
「重劃」：重劃分為公辦與自辦，以問題較大的公辦重劃為例，最初是因為土地地籍凌亂，無法簡單的用疆界處理（如：某土地未臨道路，四周被其他土地包圍，致難以使用），故希望由政府協助重劃土地，其原則在不侵害人民財產權下（私產權的維持、價值的維持），幫人民做土地大型整容（重劃後土地位置不一定要在同一處）。因為是建立在私人土地的私利上（不一定非得要公共設施），故國家僅收間接利益（如：稅收）。然而，政府目前亦將重劃視為與民爭利的工具。如〈平均地權條例〉第60條規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。」公共設施本為國家有義務編預算施作的東西，不應假重劃之名由所有權人出錢。另抵費地係指實施重劃時，若地主無法負擔重劃費、公共設施工程費用時，可以未建築的土地折價抵付，政府取得抵費地後可用來標售，以支付費用。理想上，投入重劃的面積＝抵費地＋公設地＋分配的面積。但當重劃成為政府炒作土地的工具時，政府便能透過〈平均地權條例〉第60條，將抵費地合計面積以不超過各該重劃區總面積45%為限之規定設為原則回推分配的面積，即地主們僅可取回總面積55%，完全違背了重劃「不侵害人民財產權」的初衷。
「都市更新」：都更的問題主要在於當容積移轉時，未考量移入基地在容積增加的同時，該都市計畫區的公共設施水準應一併提升。且欲移轉的土地需先變更為「公共設施保留地」才可送出，導致地價降低。而號稱「對價」補償，實際上則是以地價稅等遠低於租金的金額及機會稅（遺產稅、土增稅）補償（原則上機會稅不可做補償用），容積移轉的交換競標亦為機會性的，完全喪失「對價」的意義。而為避免容積送不出的問題（如：送出基地與移轉基地之公告土地現值差距過大），台北市政府遂推出「容積銀行」制度，避免建商炒作（如：買道路用地，致政府無法高價徵收）。然而，卻導致買賣不即時、以及打破容積移轉管制區的概念（不知道買的是哪一處的容積）。
綜上，都市計畫不一定促進都市發展，亦可抑制都市發展。然而，在台灣目前都市計畫人口，不算容移與容獎的情況下，已超過總人口數700萬（共3千萬）的今天，即便台灣人口已「生不如死」，各縣市首長有可能減少都市計畫人口嗎？只怕覆水難收。當各縣市首長將房價上漲作為政績時，都市計畫人口將持續惡化。
德國檢察總長鮑爾（Fritz Bauer）認為：「法律並非寫在羊皮紙上，而是寫在有感受的人類肌膚。」考試不會考的是，計劃法規的目的與手段在侵害人民所有權時是否符合比例原則，以徵收與重劃為例，從法目的性、法體系上，政府都不應排除更輕的作法（如：買賣、徵用）。我國法律在立法與執行的落差，全民有目共睹，其或許與我國喜照抄國外的法律，而未考量民情差異以及國外該法之立法精神有關。藉由從法律體系思考、從立法精神思考以及從執行面思考計劃法規，讓我們理解計劃法規存在的意義、極限及執行工具與目的是否合理。礙於篇幅本文僅點出其中某幾個面向，都市如同人，亦有生老病死，而如何讓都市避免生不如死，便先要避免人們生不如死。永續城市，不是房價最高的城市，而是讓人們皆能安身立命的城市。
參考資料：
2021/3/3
