CBAM真的能減緩氣候變遷嗎？

前言

之前文章簡單介紹過CBAM，但實際運作上還有很多能討論的地方。英國氣候議題相關資訊平台 CarbonBrief 特別將CBAM的影響與成效整理成 Q_&A 文章，內容相當完整，討論面相也涵蓋正反面意見，一起來看看。

摘要翻譯

歐盟的碳邊境調整機制 (CBAM) 被譽為減少鋼鐵和水泥等重工業排放的重要政策。

透過對碳密集進口產品徵稅，歐盟稱此舉可幫助本地企業在實施氣候行動時保持競爭力，避免受制於環保法規較為寬鬆的國家企業的競爭壓力。已有跡象顯示，CBAM 的推行也驅使其他國家推動更嚴格的碳定價政策，以避免向歐盟支付邊境稅。同時，該機制助力於將氣候與貿易議題推上國際氣候議程，或有助於提升各國氣候行動的整體雄心。

然而，該新稅制在主要經濟體間日益增長的保護主義和經濟競爭情勢下引發了爭議。許多開發中國家指責 CBAM 是「不公平」的政策，認為此制度會讓他們在財務上更加困難，並使經濟去碳化的進程更加艱難。尤其又有分析顯示，僅靠歐盟的 CBAM 對全球排放的影響將十分有限。

什麼是CBAM？

碳邊境調整機制 (CBAM) 是一種對部分進口商品徵收的稅費，根據該商品生產過程中所釋放的二氧化碳 (CO₂) 排放量進行徵收。CBAM 主要針對高排放且易於跨國交易的行業，例如鋼鐵、鋁和水泥。

CBAM 的運作基礎在於，一些國家的氣候法規（通常為全球北方國家）通常較為嚴格，導致某些高排放產品的生產者需支付國內碳價，而國外競爭者則無此負擔。在 CBAM 下，對鋼鐵業徵收國內碳價的國家，將對進口鋼鐵徵收等價的邊境稅，以消除國內外企業間的成本差距。

CBAM 的設計目的是為不同國家的生產者「創造公平競爭環境」。在生產成本較低、卻沒有碳價的國家，出口至實施 CBAM 的國家時將支付等同的費用；這樣一來，進口國的本地產業可在降低自身排放的同時保持競爭力。

CBAM 的推出主要是為了應對「碳洩漏」的擔憂。如果高碳排企業關閉或轉移至其他國家，可能會損害實施碳定價國家的經濟，同時造成全球排放量增加，因為本國製造業只是被排放更高的進口品取代。因為歐盟成為首個推出 CBAM 的實體，這一議題近年來受到高度關注。自 1990 年代國際氣候行動初期以來，CBAM 一直是討論焦點。當時在《京都議定書》下，發達國家承擔減排責任，碳洩漏的風險也因此逐漸被認知到。特別是在 2005 年歐盟推出碳排放交易系統 (ETS) 後，有研究形容，當時圍繞邊境稅的作用展開了「激烈討論」，認為邊境稅可防止高排放產業從歐盟成員國轉移至其他國家。（儘管有此擔憂，但目前並無碳洩漏的實質證據。然而，研究人員指出，這或許是因為高排放產業尚未面臨嚴格的碳定價；在歐盟，這些行業通常可獲得免費排放配額。）

歐盟將 CBAM 定位為不僅是對進口商品中的隱含排放徵收「公平價格」，更是對輸出國家「促進更清潔生產方式」的辦法。然而，批評者指出，CBAM 的真正意圖可能更多是經濟保護主義，不僅會影響國際貿易，還可能加劇國家間的既有不平等。

為何歐盟實施CBAM？

歐盟的碳邊境調整機制 (CBAM) 是歐洲綠色新政的一部分，旨在助力歐盟實現 2050 年淨零排放的目標。歐盟多年前便開始考慮 CBAM 的可行性。早在 2007 年歐盟推出 ETS 後，歐盟執委會就非正式地提出了邊境調整的概念。隨後幾年，法國亦曾兩次提出類似建議。2019 年，時任歐盟執委會主席候選人馮德萊恩在其競選宣言中再次強調此議題，承諾將「引入碳邊境稅以避免碳洩漏」，確保歐盟企業能在「公平競爭環境下」運營。

近年來，歐盟面臨如何避免「去工業化」及在美國和中國等大國中保持競爭力的挑戰，這促使 CBAM 在馮德萊恩領導下被視為應對此威脅的措施之一，無論這些威脅是否真實存在。2021 年，歐盟委員會將 CBAM 列入「Fit for 55」計畫，以推動歐盟的淨零轉型。經過與歐盟成員國政府及歐洲議會議員的協商，CBAM 終於在 2023 年 5 月正式成為法律。

CBAM 最終在歐盟通過的原因之一是迫切需要防止碳洩漏，同時進一步加速減排。儘管歐盟的重工業排放已被納入碳排放交易系統 (ETS) 近二十年，但自 1990 年以來，該領域的排放並未顯著下降。這部分歸因於這些行業被視為「易受」國際貿易影響的產業，且面臨碳洩漏風險，因此在 ETS 框架下可獲得免費配額。這些配額使企業能夠在無額外成本下繼續排放溫室氣體——甚至在生產減少的情況下，企業還能透過出售多餘配額獲利。因此，這些行業的公司得以與未設有碳定價系統的國家進口商品競爭。然而，免費配額也削弱了公司減碳的財務誘因。CBAM 被明確設計為對鋼鐵、水泥等貿易敏感商品公司取代免費配額的措施，並將隨著這些配額的逐步取消而實施，預計在 2034 年完成這一過渡。

CBAM 被定位為一種「促進政策」，旨在提高歐盟內更高碳價的政治接受度，進而推動工業減碳。此外，該機制還被描述為一項激勵全球減排的措施。自馮德萊恩出任歐盟執委會主席以來，關於歐洲綠色新政的公報中便提及，若全球各國減碳意願差距依然明顯，CBAM 將隨著歐盟自身氣候承諾的提升而推出。最後，該政策的另一推動因素在於歐盟執委會預估該機制在 2028 年將創收 15 億歐元，並隨著機制擴大而增加。這筆收入的 75% 將納入歐盟預算，餘下部分則歸屬於各成員國。

歐盟CBAM將如何運作？

歐盟的碳邊境調整機制（CBAM）將逐步實施。從 2023 年 10 月至 2025 年底，任何將 CBAM 覆蓋的產品進口至歐盟的企業都需在季度報告中申報相關數據。CBAM 涵蓋的產品包括那些被歐盟認為「具有高度碳洩漏風險」的項目，起初包括水泥、鐵、鋼、鋁、肥料和氫氣，以及來自他國的電力傳輸。該清單預計將在歐盟進一步評估後擴大，可能涵蓋陶瓷和紙張等行業。申報範圍將涵蓋該產品生產過程中的所有碳排放，包含「直接」排放（如水泥生產中的二氧化碳排放）和「間接」排放（如水泥工廠使用的化石燃料發電所產生的排放）。

CBAM 的全面合規階段將於 2026 年初開始。從此時起，進口 CBAM 覆蓋產品至歐盟的企業必須購買足夠的 CBAM 憑證，以抵換其相關排放。這些憑證的價格將與歐盟碳排放交易系統（EU ETS）中的市場價格一致。

如果企業能證明其產品在原產國已支付碳價，則可從其 CBAM 憑證購買額中扣除相應金額，以避免重複課稅。最初，相關行業的出口商僅需購買相當於其產品碳排放量 2.5% 的 CBAM 憑證；該要求將逐步增加，並於 2034 年達至 100%，與歐盟產業的免費配額取消同步進行。歐盟表示，當 CBAM 完全實施時，其適用範圍將涵蓋超過歐盟碳排放交易系統（ETS）總排放量的一半。

預期將如何減少碳排放？

CBAM將對進口至歐盟的商品增添碳成本，以促使歐盟內外的減排行動。此機制的設計目的在於推動工業去碳化，主要是透過逐步取消如鋼鐵與水泥等行業的歐盟排放交易系統（ETS）免費配額。同時保持歐盟境內的產業競爭力，並且避免碳洩漏所造成的全球排放量增加。

然而，針對CBAM對全球排放量整體影響的各種計算結果顯示，效果可能相對有限。歐盟執委會於2021年進行的初步評估估計，CBAM的設計預計到2030年可以將受影響的歐盟產業碳排放量減少1%。相較之下，預計全球這些產業的排放量將在同一時間段內降低0.4%。

亞洲開發銀行（ADB）近期進行的分析則在每公噸二氧化碳€100的碳價下，重新考量了CBAM的影響——這一價格去年曾首次達到，之後又再度下跌。該分析指出，若僅有歐盟排放交易系統（ETS）的情況，CBAM將使全球排放量減少不到0.2%，同時對歐盟的全球出口量造成0.4%的下降。

全球發展中心（CGD）歐洲項目共同主任、資深政策研究員 Ian Mitchell 告訴 Carbon Brief：

「CBAM對全球排放量的影響有限並不意外。作為單邊措施，該機制所影響的碳交易多數將轉移至未實施類似碳費的其他司法管轄區。」

然而，他補充道，CBAM仍「非常重要且有價值」，因為它確立了碳定價原則，並在全球範圍內創造「公平競爭環境」。

CBAM推動減排的另一關鍵方式在於鼓勵其他國家實施自有的氣候措施，包括碳定價。

非政府組織「未來資源」（Resources for the Future）在一份報告中表示，期望CBAM引領「良性循環」，促使越來越多國家採用碳定價政策。報告解釋道，CBAM有助於政府克服推行碳定價的國內政治限制：

「CBAM所帶來的外部壓力可同時提供動力和『代罪羔羊』的作用，就像推動一扇已打開的門一樣，決策者可以指出，即使沒有國內政策行動，出口企業在出口時也必須支付這些費用。」

歐盟的CBAM已經引發了各國一系列的反應，從威脅報復措施到計劃推出本國的CBAM機制。然而，關於歐盟政策在推動氣候行動方面的影響，尚存在一定爭議。

全球發展中心（CGD）在2023年底的分析顯示，「絕大多數低收入國家距離實施任何碳價政策還有很長的路要走」。該組織指出，當時沒有任何低收入國家考慮碳定價，且僅有11%的中低收入國家計劃或正在考慮這一政策。一些評估則更加樂觀。智庫克林根代爾（Clingendael）的早期報告將土耳其和俄羅斯等國家推出的新氣候政策與CBAM的潛在威脅聯繫在一起。

更近期的國際排放交易協會（IETA）的報告則針對與歐盟有貿易往來的國家，追蹤了它們對CBAM的反應。IETA的歐盟政策負責人Julia Michalak在接受採訪時表示，CBAM「本身並不是一項全球減排政策工具」。然而，她指出，CBAM的影響已顯現，例如土耳其、印度和巴西推動本國排放交易系統（ETS）的進展，以及中國擴大其ETS的涵蓋範圍至水泥、鋼鐵和鋁，這些行業與歐盟CBAM的範疇相呼應。來自全球南方機構的專家則批評，共享減排技術並加強氣候資金，將更有效地推動發展中國家產業去碳化。

目前，雖然有關於利用CBAM收入來支持其他國家產業去碳化的討論，但尚未達成正式協議。科學與環境中心（CSE）的一份報告指出，CBAM收入可能成為發展中國家新的氣候資金來源。該智庫建議，CBAM收入可以類似於歐盟的現代化基金運作方式（現代化基金由ETS收入提供資金，旨在支持低收入歐盟國家的清潔能源發展）。

發展中國家反應為何？

發展中國家對歐盟CBAM反應最激烈的多為受影響較大的國家。根據世界銀行的分析，以下地圖根據各國產業碳強度以及其對歐盟出口CBAM涵蓋產品的依賴程度，以不同顏色顯示相對暴露程度。

綠色區域的國家可能在對歐盟出口競爭中獲得競爭力，而紅色區域的國家則可能失去競爭力。

許多暴露程度較高的國家強烈反對他們所稱的「單邊」貿易措施，無論是在聯合國氣候談判還是在世界貿易組織（WTO）中，均質疑CBAM與國際貿易規則的相容性。部分國家認為，遵循這些規範的成本將減少用於貧困救助和實現《巴黎協定》目標的資金。

觀察家提到「共同但有差異的責任」原則，批評歐盟懲罰發展中國家，儘管歐盟相較於全球南方許多國家，擁有更高的歷史和當前碳排放量。印度科學與環境中心（CSE）氣候變化項目負責人Avantika Goswami向Carbon Brief表示：

「你們將這些外部標準強加給發展中國家，卻沒有專門撥出資金來支持這些國家的去碳化努力。」

中國是受到CBAM影響的發展中國家之一，並對歐盟的新政策提出批評。根據中國人民大學生態金融研究中心的分析，CBAM將對中國的鋼鐵和鋁行業帶來最大的衝擊。該分析估計，鋼鐵行業的出口成本將增加4-6%，約合2至4億美元。（此分析似乎未考慮到歐盟鋼鐵市場可能出現的價格上漲，這可能使生產商在區內消費者的負擔下彌補其成本上升。）

中國常駐WTO大使李成鋼於今年6月的一次會議上表示：

「我們完全理解歐盟的環保目標，並讚賞其努力……然而，遺憾的是，[CBAM]措施未能遵循《聯合國氣候變遷綱要公約》和《巴黎協定》的基本原則（即『共同但有差異的責任』原則）以及WTO規則。實際上，這些措施可能對進口產品，特別是來自發展中成員的產品，造成歧視和市場准入限制。」

資誠聯合會計中國辦公室的一份報告指出，歐盟的CBAM最終可能影響到約350億美元的中歐貿易。

非洲國家也提出了類似的擔憂。根據非洲開發銀行行長 Akinwumi Adesina 的說法，非洲每年可能因CBAM「直接損失」高達250億美元。

然而，澳洲產業集團的氣候變遷與能源總監 Tennant Reed 指出，Adesina 引用的250億美元數據來自一個模擬情境，該情境並不符合歐盟的實際政策做法。在LinkedIn的貼文中，Reed 指出此及其他對CBAM對發展中國家經濟影響的研究中存在一系列問題。他向《Carbon Brief》表示：

「CBAM分析很容易出現偏差，例如：考慮了產品的較高供應成本，但未考慮較高的售價；假設製造商和國家的排放強度是不變的；或者未能反映政策的實際結構。一個真正非歧視性的邊境調整不應該對發展中國家出口商造成不利影響。相反，它可以為全球清潔產業投資創造更穩固的商業基礎，並為那些對碳定價的發展中國家提供機會，有效地從歐洲籌集稅收。」

2024年7月，印度經濟事務部長 Ajay Seth 評論歐盟的CBAM「不公平，且對國內市場成本有害」。甚至有報導稱，印度計劃採取「報復性」貿易措施，並且印度政府已表示其關切將融入與歐盟的潛在自由貿易協定討論中。

此外，柏林諮詢公司 carboneer 的總經理 Simon Göss 向《Carbon Brief》表示，對於較小規模的公司來說，「聘請數據專家並設置監測系統……可能會使最終產品成本更高」。他補充說：

「在短期內——到2024年底為止，對非歐盟國家CBAM商品生產商來說，監測和報告真實排放數據對於技術水準較低國家中的小型公司來說是一個巨大挑戰。」

儘管發表了批評，一些發展中國家的分析仍指出，這些國家的行業可以對歐盟的CBAM採取積極措施。例如，北京的智庫iGDP表示，「從長期趨勢來看，中國鋼鐵行業努力減少排放比支付CBAM調整費用更具經濟性」。同樣，人民大學在一項CBAM分析中指出，中國的鋼鐵行業應加快向低排放的轉型，並且該國的碳市場「應該得到改善」。

其他國家是否正在建立自己的機制？

其他國家預計會實施CBAM及相關措施，以回應歐盟的新政策。在這方面的進展相對緩慢，但有跡象顯示，一些北方國家正在考慮這種方法，以保護與歐盟的貿易並支持自身的產業脫碳。

或許歐盟以外最先進的CBAM是英國的努力。英國政府在2023年底宣布，將在2027年前實施該機制。與歐盟的CBAM不同，英國的版本在初始階段將包括陶瓷和玻璃產品。同時，它不會包括英國從歐洲鄰國通過互聯網連接進口的電力。一些觀察人士呼籲加強與歐盟的協調，認為這樣可以降低英國的經濟風險。

加拿大政府也在2021年預算中宣布了建立自身CBAM的計劃，並展開了相關的諮詢。

澳洲也在考慮實施CBAM，政府於2023年啟動了一項審查，評估其防止碳洩漏的潛力，特別針對鋼鐵和水泥行業。

至於美國，儘管缺乏國內碳定價系統，關於如何實施CBAM的討論仍然很多。（碳定價在美國一直是一個有爭議的話題。）美國領導人最初對歐盟的CBAM持敵對態度，儘管該國並不向歐盟輸出大量CBAM範疇之產品。然而，在與中國的工業競爭背景下，美國立法者近年來提出了各種類似CBAM的政策，旨在避免碳洩漏並確保全球競爭力。這些包括民主黨支持的《清潔競爭法》及共和黨支持的《境外污染費法》，兩者均涉及對進口產品徵收碳費用。非政府組織“未來資源”對這些提案的分析指出，這是一個“兩黨對氣候和貿易政策顯著關注的標誌”。此外，該分析表示，這些行動可以歸因於歐盟在這一領域的領導地位。

「就像很難想像歐盟能在沒有《通脹減少法案》的情況下提出如此廣泛的綠色產業政策，同樣也很難想像美國能在沒有CBAM的推動下制定具體的氣候和貿易提案。」

智庫E3G的貿易與氣候高級政策顧問Ellie Belton告訴Carbon Brief，儘管歐盟的CBAM「可能確實啟動了全球氣候雄心的新一波」，但仍需要「更好的外交」以避免破壞多邊進程：

「還存在一個新出現的風險，即不同的CBAM方案可能會在全球創造出一種不連貫的監管拼圖，這將不成比例地影響發展中國家，並加劇氣候結果的不平等。」

反映出對這種「拼圖」對企業影響的擔憂，國際商會發布了一套「全球原則」，以指導各國推出自己的CBAM。 其中包括遵守WTO規則和《巴黎協定》原則，以及對最不發展國家和小島嶼國家的豁免等內容。

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