2024-11-10|閱讀時間 ‧ 約 0 分鐘

川普回歸對COP29氣候會議的影響與挑戰

前言

川普獲得勝選之後即將再度入主白宮，然而基於川普一貫的立場與發言，多數氣候變遷議題的討論多抱持著悲觀態度。而究竟在這次的COP29主要討論的議題何去何從，以及美國執政者如果轉向將受到多少影響，都是充斥著不確定性。

衛報對於這主題撰寫了相當長篇幅的報導，可以從多方智庫以及參與國家意見中看到關注焦點以及可能性。衛報的這篇報導相當完整，各方看法意見與採訪相當全面，我只有翻譯及稍微潤飾，有興趣的人可以直接點選連結閱讀原文。

摘要翻譯

石油氣味與川普回歸的陰影籠罩著巴庫的 COP29 會議，雖然外界對於會議取得具體成果的期待並不高，但仍有希望各方將討論氣候資金這一重要議題。

未來幾天內，超過百位國家元首與政府首腦預計將抵達亞塞拜然首都巴庫，可能最先引起他們注意的是空氣中濃烈的石油氣味，顯示這個裏海小國擁有豐富的化石燃料。煉油廠的火焰照亮夜空，城市中佈滿「點頭驢」式的小型油井，不斷從地底抽取石油。甚至連國家象徵也是一團火焰，以三棟摩天大樓的形態俯瞰全城。自 19 世紀中葉以來，亞塞拜然的經濟一直依賴石油，化石燃料現已占該國出口的九成。這無疑提醒各國領袖，他們此行的核心問題是：地球會否因化石燃料生產者逐利而遭殃，抑或各國將選擇另一條前進之路？

全球最大經濟體美國即將從拜登的清潔能源政策，轉向川普的「拼命鑽油」策略，這無疑將成為 COP29 氣候峰會數萬名與會者的熱議話題。然而，許多人會強調，美國目前的石油和天然氣生產規模前所未有，拜登任內發放的油氣開採許可證比川普第一任期增加了 20%。氣候領袖對美國選舉結果採取強硬立場。全球樂觀主義智庫聯合創辦人、前 UN 氣候主管 Christiana Figueres 表示：「這次選舉結果將被視為全球氣候行動的一大挫折，但這無法也不會阻擋去碳化經濟、實現巴黎協定目標的進程。」

川普將不會出席這場為期兩週的 COP29 會議。自 1992 年簽署聯合國氣候變遷綱要公約——即 2015 年巴黎協定的母約——以來，這場幾乎每年召開的系列會議已歷時多年。儘管這些談判看似成效有限，因為溫室氣體排放仍在上升，且極端天氣造成的災害愈加明顯。創紀錄的大西洋颶風、上週西班牙的洪水、威脅數百萬人饑荒的非洲乾旱現象，已成為日常現實。去年是有史以來最熱的一年，而今年的溫度可能會更高。

十五年前，情況還顯得更加不樂觀。那時，綠色能源既昂貴又少見，全球暖化的趨勢指向比工業化前高出 6°C 的升溫，幾乎不利於人類存活。經歷多年協商後——期間化石燃料利益集團不斷散播假消息、阻礙協議、收買政客，並阻擋對再生能源的投資——如今我們的目標則轉向「僅」3°C 的升溫。但科學家表示，這種程度的暖化依然會帶來災難性的影響。因此，在週一舉行的 COP29 峰會中，各國將再度強調其將溫升控制在 1.5°C 以內的承諾，這意味著各國需在未來二十年內實現淨零排放。科學界相信，若各國能即刻行動，仍有機會避免氣候崩壞的最嚴重災害。「現實是，若全球不齊心加速應對，氣候變遷的影響將愈加嚴重、頻繁，且波及更多國家及民眾，包括美國在內。」美國智庫氣候與能源解決方案中心的國際戰略副總裁 Kaveh Guilanpour 表示。「實際情況是，高碳排的未來中，沒有人能真正繁榮或安全。」

在巴庫的峰會中達成強而有力的成果似乎可能性不高，美國、歐洲及其他地區極右勢力和反對淨零排放的聲音不斷抬頭。然而，仍有希望 COP29 能針對阻礙行動的其中一大因素進行討論：資金。儘管轉向清潔能源在經濟和科學上均具合理性，化石燃料的主導地位仍然如此穩固，致使全球需要巨額投資才能轉向低碳、低浪費、更高生產力且健康的路徑。

到底需要多少資金？能源轉型委員會 (Energy Transitions Commission) 智庫指出，未來至 2050 年間，每年需投入約 3.5 兆美元以改造能源系統。根據聯合國氣候行動倡導網路的估計，至 2050 年，全球經濟共需 125 兆美元，即每年 5 兆美元。儘管兩年前麥肯錫 (McKinsey) 的一份報告將該數字推至每年 9 兆美元，但因其成本估算過高且忽略既有投資，該分析已被駁斥。

那麼，這些資金從何而來？事實上，大部分資金早已存在。雖然數兆美元聽起來驚人，但根據國際能源署 (International Energy Agency)，全球每年在能源領域的支出已達 3 兆美元，而其他基於化石燃料的經濟活動支出更高。如果能將投資從高碳排基礎設施轉向更清潔的替代方案，這些資金需求便完全可達成。

對於已開發國家，實現這種轉換僅需強有力的治理，將投資導向低碳技術並遠離污染性基礎設施。這已屬艱難——例如川普因明確反對淨零排放政策而當選。然而，對於開發中國家，挑戰更加嚴峻。貧困國家本就面臨獲得所需投資的高障礙，以解決貧困問題、發展產業並資助基本服務。例如非洲擁有豐富的太陽能和風能資源。然而，根據國際能源署去年的數據顯示，整個非洲的太陽能板數量還不及比利時一國。雖然非洲的物質和勞動成本較低，但在當地設置太陽能與風力發電場的成本卻高於富裕國家，因為投資者對非洲的資本放貸要求更高，並且收取的報酬也更昂貴。

同時，氣候危機的影響正肆虐貧困經濟體，往往抵消了發展所取得的進展。來自辛巴威、現居波札那的活動家 Tinaye Mabara 表示，當地人民正承受氣候變遷的後果。「我來自的南部非洲地區，位於非洲各地區獲得氣候資金的最低層級，因此我希望這次 COP 大會能採取徹底的氣候資金改革，確保當地適應性努力真正獲得必要的資金支持，因為他們才是實際在地執行工作的群體。」

斐濟政府高級顧問 Daniel Lund 也指出，開發中國家需要更多的氣候資金支持，以及更完善的系統以便更容易地取得資金。「通過現有的零散且波動的氣候融資安排來應對氣候變遷的複雜影響，就像用數十個小型滅火器來對抗熊熊烈火，」他說。「目前可用的工具遠不足以應對問題的規模。」

這也是為什麼資金問題將成為 COP29 的核心焦點。在巴黎協定下，各國必須就一個新的「集體定量目標」（NCQG）達成共識，確保從富裕國家流向貧窮國家的氣候資金，協助開發中國家減少溫室氣體排放並適應氣候危機的影響。這種安排在過去三十年的氣候會議中從未嘗試過。此前唯一的氣候資金目標是在 2009 年 COP15 哥本哈根會議上提出的，到 2020 年每年提供 1000 億美元資金予開發中國家。這一目標實際上延遲了兩年才達成，損害了開發中國家的信任。COP26 主席、現英國上議院成員 Alok Sharma 表示：「未能及時達成此前的 1000 億美元目標，削弱了開發中國家對國際社群的信心與信任，因此任何未來的資金目標都必須具備切實可行性。」

此前，沒有任何一屆 COP 大會對資金目標進行過深入探討，更別說對其合理性進行測試了。英國新任氣候特使 Rachel Kyte 在接受任命前表示，1000 億美元的數字「純屬隨意提出」。這個提議主要是在時任美國國務卿希拉蕊·柯林頓的推動下，基於當時各國政府對選民立場的政治判斷而提出的。

在 COP29 中，氣候融資的系統將更加嚴謹。兩年前，經濟學家 Nicholas Stern 和 Vera Songwe 進行了一項深入分析，並得出一個數字：每年需提供 2.4 兆美元予開發中國家（不含中國），以減少溫室氣體排放並保護這些國家免於氣候災難的影響。其中約一半的資金可來自國家預算和國內的私人投資，經濟學家估計這將留下約 1 兆美元的需求由已開發國家來提供。Stern 認為，其中很大一部分可以通過改革世界銀行及其相關機構來實現，以使其能以更優惠的條件向與氣候相關的計劃提供貸款。

多數分析人士和已開發國家政府大致上接受這些估計數字，多數開發中國家也基本認同，並在今年向聯合國提交的 NCQG 提案中反映了這一立場。例如，印度要求每年提供 1 兆美元，小島嶼國家聯盟也提出相似要求，非洲國家則期望每年 1.3 兆美元的援助。然而，這些數字僅僅是需求的表達，少數人認為所有資金都能完全來自已開發國家而不引發政治反彈。美國自然資源保護委員會 (NRDC) 的 Joe Thwaites 表示：「大家深知這一政治共識的脆弱性。」

在亞塞拜然擔任 COP29 主席的領導下，從會談初期便已顯而易見，如何在開發中國家的「資金需求」與已開發國家「實際能提供的資金」之間取得平衡將是一大挑戰，這使得 NCQG 中至少需包含兩個關鍵數字。經過數月的前期談判，參與國提出了一種「分層方法」。這種方法引發了不同的比喻，有人稱之為「洋蔥層」，也有人用「卡芒貝爾乳酪」比喻其不同的「資金分層」，甚至還有人稱之為「餅」或「三明治」。拋開這些美食隱喻，其核心概念其實相當簡單：NCQG 將納入開發中國家的資金需求、來自已開發國家與其他擴展捐助方的預計貢獻目標，以及如何填補兩者之間資金缺口的構想。

目前，尚無任何已開發國家願意具體承諾「資金貢獻總額」，且目標將以集體形式設定，因此各國無需提出具體數字。《衛報》獲悉，目前討論的總金額介於每年 4000 億至 6000 億美元之間，預計 2035 年達成。然而，這些資金中的絕大多數或全部可能並非直接來自已開發國家納稅人，而是透過世界銀行和國際貨幣基金等多邊開發銀行提供，這些機構在實現這一資金規模前仍需要經歷重大的結構改革。

為達成協議，已開發國家要求重新界定捐助國範疇，擴大捐助方名單。全球經濟自 1992 年《聯合國氣候變遷綱要公約》（UNFCCC）簽署以來發生了顯著變化，當時世界被明確分為有責任減排並提供資金的已開發國家與無此義務的開發中國家。然而，現今中國是全球最大經濟體及最大碳排放國，卻無提供氣候資金的義務；韓國、新加坡等中等收入國家經濟快速發展，而沙烏地阿拉伯、卡達和阿聯等產油國雖擁有豐富的石油財富，但仍被歸類為開發中國家。

中國堅持其開發中國家地位不容更改，並表示已透過向較貧窮國家提供貸款的形式，實質上進行氣候資金支持。在捐助國名單擴充方面，可能會達成一項折衷方案，即將部分這類貸款自願納入貢獻額度。阿拉伯聯合大公國和亞塞拜然亦作出表示，承諾提供相對少量的氣候資金，而沙烏地阿拉伯則堅決拒絕成為捐助方。

面對每年數千億美元的資金缺口，各國寄希望於所謂的「創新資金來源」，包括對高碳排活動如石油和天然氣開採的潛在稅收；由巴西提出的億萬富翁稅等財富稅；對頻繁乘客和全球航運徵稅；出售碳權的收益；以及將對化石燃料和農業的有害補貼轉向更永續的選項。在拜登政府下，美國對某些創新資金來源提案的態度較為冷淡，例如財政部長葉倫就明確拒絕了財富稅的提議。然而，至少美國仍參與相關討論。而川普再次執政，則可能對全球徵稅等措施形成阻礙。

不過，川普政府對新氣候資金集體量化目標（NCQG）的實際影響可能比預期的更小。2021年，美國僅提供了15億美元的氣候資金，2022年為58億美元，2023年則增至95億美元。相較於美國作為歷史上主要碳排放國的責任，這些金額仍顯得微不足道，氣候活動人士認為美國的貢獻遠低於應有水準。反觀歐盟在氣候資金的貢獻上比美國更積極。

氣候智庫E3G的 Alden Meyer 指出：「無論是哪一屆政府，美國的氣候資金貢獻都未達應有的水平。雖然會有一些影響，但不會太大。」解決氣候資金問題將是推動氣候行動和氣候正義的重大進展，特別是對於全球最貧困和最脆弱的群體。然而，這還不足以確保 COP29 的成功。目前各國政府提交的減量計劃（即國家自主貢獻，NDCs）仍然不足，亟需進一步加強才能真正應對氣候危機。

根據《巴黎協定》，各國需在明年2月前提交新一輪的國家自主貢獻（NDC），為明年11月於巴西舉行的Cop30做準備。部分國家如英國承諾將在Cop29時宣布其計畫，而巴西則希望能利用此次在巴庫的峰會，確保各國提交的NDC具有足夠的強度、細節及符合2050年達成淨零目標的雄心。「對於面臨氣候變遷最嚴重影響的社區來說，風險從未如此之高。」化石燃料不擴散條約倡議的全球參與總監 Harjeet Singh 指出：「開發中國家應加大外交和經濟壓力，強調全球相互依存性，並要求富裕國家承擔其歷史排放與責任。」

隨著川普當選，這些努力似乎愈加艱難。倫敦大學學院全球變遷科學教授 Simon Lewis 代表許多科學家的立場說道：「1.5°C的目標已成泡影。氣候影響的致命性將繼續加劇，這是不爭的事實。」然而，行動者和多國政府尚未放棄。放棄1.5°C的目標，將對某些國家，特別是沙烏地阿拉伯及其盟友所倡導的2°C更寬鬆的目標讓步太多。科學家警告，2°C的升溫對小島嶼國家來說將是災難性的，帶來更頻繁的乾旱和洪災，並可能觸發氣候「臨界點」，如大西洋經向翻轉環流（ Atlantic meridional overturning circulation, AMOC ）的崩潰，這一系統為北歐帶來溫暖氣候，一旦崩潰，後果將不堪設想。

巴西並未選擇放棄1.5°C的目標，而是在英國、歐盟以及小島嶼國家聯盟成員等開發中國家的支持下，力求將此目標放在Cop29的核心議題中，並推動所有國家（甚至包括美國）提交能實現1.5°C的國家自主貢獻（NDC）。公共倡議智庫的總監 Oscar Soria 表示：「1.5°C和2°C之間的差異，對許多易受氣候影響的族群來說，可能就是可控與不可控生活條件的區別。放棄1.5°C的目標等同於集體自殺，我們不能也不應這樣做。」

巴庫峰會的最後一場較量將聚焦於全球能源系統的未來。在去年的Cop28氣候峰會上，各國達成了「轉型遠離化石燃料」的歷史性承諾——這是過去30年氣候談判中首次達成的此類決議，得來不易。據會議的高層參與者表示，一些產油國如沙烏地阿拉伯已在會前嘗試動搖此決議，現在在預期美國未來四年可能在氣候政策上倒退的背景下，他們的反對立場可能會更為強硬。

聯合國氣候總負責人 Simon Stiell ，曾在他祖母位於加勒比島嶼卡里亞庫的家園遺址上深情地談論氣候崩壞的影響；他的祖母家因颶風貝莉遭到摧毀。 Stiell 承諾將保護已取得的氣候行動進展。他強調：「巴庫的成果至關重要，因為除非各國都能削減排放量、並在全球供應鏈中構建更具韌性的結構，否則包括G20在內的所有經濟體都將無法在全球暖化失控的情況下倖免，家庭也將無法避免其對通膨的嚴重衝擊。」

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