剖析威權體制對追隨者的利益分配與攏絡—讀朱雲漢〈寡佔經濟與威權經濟體制〉

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朱雲漢教授〈寡佔經濟與威權經濟體制〉針對國民黨戰後的變化,以及如何在不影響經濟成長下,如何巧妙運作、分配政治特權與寡佔經濟資源,搭配統治技術,以此凝聚支持者、掌握社會和籠絡地方派系,做了精闢扼要的敘述。

威權體制對寡佔性經濟部門的管理與控制,是統治菁英不可或缺的要素,不管是因規模經濟而自然形成,還是國家透過政策工具(國營或特許制度、稅制、採購、法規、貸款等),製造政策性的寡佔或獨佔經濟部門,都是用來政治性分配的租金(rent),讓少數人得到優勢地位、賺取超額利潤,這群人通常就是統治經營的親信與忠誠支持者,以維持統治聯盟

不過,這種做法亦有負面效果,既會阻礙正常經濟發展,造成經濟效率低落,以及不當利潤帶來的負面影響,均會因此轉嫁給一般民眾,並且對國家經濟競爭力與出口造成負面影響。統治者亦無法完全仰賴特務進行長久統治,必須依靠意識形態與經濟成長以維持統治合法性,讓人民相信國家是為了公眾利益,倘若利用特權只謀私利,而非連帶使公眾獲益,神話將會破滅,屆時只能依賴武力鎮壓,政權將難長久。

然而國民黨並未出現上述情況,本文即想分析為何國民黨此舉並未不利整體經濟發展?而此制度是如何設計運作,使得兩者可以並行?

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黨國體制

作者指出,國民黨建立威權體制享有其他國家沒有的優勢:首先是從中國逃往台灣,組織及意識型態資源足夠;其次,日本五十年殖民統治,本土精英實力較弱,故國民黨在二二八大屠殺殲滅本土精英後,能夠毫無阻力地進行體制重建與社會改造,打下權力基礎

此權力基礎由五大要素構成。首先是高度一致的外來統治聯盟,以蔣家為首,由具有高度共識、利益且團結,內部層級嚴明的外來中國統治菁英構成,這群人及其家人沒有獨立的當地社會資源,只能寄生在國家機構與黨組織,吸取國家資源生存,形成恩庇關係,國民黨並透過選擇性錄用、規程等手段控制追隨者,貫徹意志,整合政治利益。

其次,國民黨已完成嚴密的社會控制。透過國家統合主義模式,將社會各部門與組織資源全部統合於黨國之下,以防止有自主性之組織出現和串聯,並由政府主導、控制各式組織成立與運作,黨並在國家之上操控、分配利益而不被牽制。即使社會工業化,此一架構仍能應對挑戰。

第三是為了避免類似二二八事件的本土意識再起,國民黨利用當時情境,透過對教育、傳播、文化等單位,以及知識份子、演藝人員和出版品資訊進行嚴密控制和運作,強力灌輸臺灣人國民黨的大中國意識型態,中國認同、法統神話、政黨與領袖崇拜、恐共心理等交織成嚴密的意識型態大網。

第四是攏絡與分化本土菁英。二二八大屠殺之後,本土精英凋零,除象徵性地禮遇本土世家大族外,國民黨網羅、同化和掌握新政治菁英,以地方選舉提供權力分享管道,且藉此讓本地菁英彼此競爭,國民黨方能操控、平衡派系,又透過選舉提名這關,將菁英收羅至黨組織,此舉除能強化統治合法性,外來的中央政治人物無須經由選舉即能坐享其成。

但是,為確保地方菁英不能累積過多政治資源,選舉管道只有地方選舉,要往上只能遵循體制,並被此外來體制同化,國民黨又得以透過無民選基礎、順從且能夠信任的本土技術官僚牽制民選菁英,牢牢掌握本土民選菁英

第五是高度滲透力、遍布社會的特務組織,特務是上述工具的後盾,若無法奏效,亦是維護政權安定、敦促黨政機器忠誠履行職務的最有效工具,並透過彈性預算調整佈建,針對新狀況去掌握全盤局勢、打擊異己。然特務組織亦因互相監視掣肘,方能為領導核心所掌握。

此一架構亦有穩固的物質基礎維持運作。國民黨早期透過近似戰時體制的公部門資源徵調、稅捐、公營銀行出售公債等負擔外來統治集團的生計與運作,又強化汲取民間經濟資源,亦即土地改革、專賣制度、接收日產等政策,但仍難負擔高昂財政支出,直到美援抵台,支援台灣經濟,農工商業方能復甦增長,走出困境

國民黨亦透過管制制度,進行寡佔性經濟資源特權分配。財經主要政策由財經官僚處理,留部分經濟資源作為特權,政治性分配給統治聯盟成員、世家大族或者額外有功者,藉此鞏固政權。但因過往失敗經驗,國民黨限制黨內成員插手經濟事務,尊重財經官僚,經濟政策較能順利推行。最重要的是美國的壓力,美援團反對國民黨擴張國營事業,此舉透過財經官僚的配合,搭配上美國經濟政策,使得台灣經濟起飛

綜上所述,國民黨藉由鞏固體制與強化生存度,使台灣社會與其緊密結合,也因經濟成長,增加了民眾接受度,直到1970年代中華民國國際生存環境惡化、黨內權力重組之際才受到衝擊。

政治性分配寡佔經濟利益

國民黨在對寡佔性經濟利益進行政治性分配時,原則是把全國性寡佔經濟利益分配給黨營及榮民事業系統,區域性分配給本土地方派系,酬庸親貴或安撫本地世家者則無一定原則。採取此種分配,係因比完全依賴公庫更有效率,公庫負擔更輕,也能安置退伍人力,隨經濟成長增加更多職缺,亦能安插更多退休人馬,鞏固追隨者,而分配給地方派系也能攏絡地方民選菁英,強化統治

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黨營事業由國民黨中央財務委員會管理,委員均由財經官員出任,讓黨營事業與黨庫能隨著經濟政策,插足更多投資機會,例如中央投資公司、光華投資公司對石化業(如台苯)、鋼鐵業(如中鋼構)、生技業(如保生)、資訊業(如聯電)、金融業(中興和復華證券)等。

黨營或黨投資事業越晚成立者規模越大,且佔據成長潛力高的經濟部門,並且為規避監管和風險,改由黨營投資公司搭配公營事業、民間財團共同投資,如此既能享有政府特惠政策、不受公營事業監督體制節制,也不影響財經官僚控制經營權。簡言之,藉由財經官僚兼任黨職,配合經濟政策、結合本土資本家充實黨庫的政治目標,已經和經濟成長和產業升級的項目合而為一。

民營事業系統也隨經濟起飛和公部門支出成長而自成系統,包括退輔會轄下單位及轉投資公司,例如榮工處、各地天然氣公司等。不過,其政治性安置功能隨時間逐步褪色,只是依憑既有規模成長,也較少參與新興高成長部門。

國民黨以下四種方式攏絡地方派系:一、特許區域性獨佔經濟活動(銀行、信用合作社、青果合作社、農漁會及客運公司);二、省營行庫特權貸款(當選省議員者之特權);三、公部門採購(如公共工程);四、地方政府公權力換取的經濟利益(如都市計畫或公共建設規劃合法炒作土地,或掩護非法經濟活動如賭場、舞廳等)。

第四項最重要,不僅可以分配給所有派系(不管是縣級還是鄉鎮市級),前三者僅縣級獲益,且此種方式既不損害公部門財政利益,卻能讓地方派系獲益甚豐,且地方派系亦能藉此無限延伸、鞏固派系內的恩庇網絡,例如運用公權力嘉惠、庇蔭各種非法經濟業者,利用公權力影響本應公正執法的行政、司法機關,將地方公權力私有化,使之成為與各類民眾交換的私人權力與情誼,換取民眾對特殊政治關係的依賴與地方派系自身的非法好處,這是地方派系能深植影響力於地方結構之中的最重要機制。

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威權鬆動的轉變

隨著工業化以及1970年代外交衝擊,國民黨正統中國神話破滅,部份人民覺醒,加上統合機制無法吸收新興社會階級,使過往國民黨體制受到動搖。黨外運動得到新的成長土壤,符合社會各階級的各項目標,逐步動搖黨國體制,為社會開拓了更大的活動空間,也使得社會各群體、階層對國民黨討價還價能力得以增強,這在無形之中又增加了黨外抗衡國民黨的潛在力量,削弱了國民黨的控制力。

國民黨試圖透過民主化、自由化的策略,以立法、修改政制等政治方式,確保其仍居於統治領導地位,並積極拉攏財團與資產階級。然而,過往已掌握龐大資源的地方派系、新興財團乃至黑道等勢力,透過民主化後開放的政治管道,各自競逐國民黨政策遺留下的龐大經濟特權與利益,國民黨聳立於社會所有團體之上的主導地位將一去不復返。

感想

儘管威權體制已瓦解,然而其所留下之社會結構、政黨、地方派系仍然影響整個國家社會,並且仍未滌清,因此二二八事件等才會仍被冷嘲熱諷甚至「歡慶」,除卻必須把握時機和政治實力進行轉型正義外,地方派系根深蒂固且形成跨縣市聯盟,甚至進行跨海峽結盟時,該如何見縫插針、釜底抽薪,透過各種方式來處理、吸收、調整,仍考驗著臺灣本土政黨的智慧。

內容總結
書評
5
/5
書評書介、史普文章、影評隨感、政治時評。
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1947年爆發二二八事件後,民眾、處委會均擔憂陳儀向中央請兵,以武力解決事情,密切關注動態,甚至阻撓陳儀自南部調兵北上,也向美國請求協助。南京政府何時派增援部隊抵台,也成為研究上的一個問題點。吳俊瑩教授這篇文章則以綏靖、清鄉主力的部隊為對象,詳析從請兵、派兵到部隊登陸詳情。
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1983年國民黨為了對抗海外台獨揭露台灣在二二八事件所受的創傷以及台灣民族主義,島內黨外人士亦提出二二八紀念日的主張,國安局結合黨政軍警情治新聞駐外單位等聯手推動「拂塵專案」,應對國內外變遷,企圖以學術詮釋的權威模式,塑造與過往不同的官方論述,主導二二八的歷史解釋。
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威權時代,國民黨在各縣市均以「雙派系主義」扶植地方派系,在地方輪流執政以利掌控,全縣型的派系在民主化、都市化與經濟發展下,有些走向消亡、碎片化、山頭化,有些則仍然保持一定的強盛,台中縣紅黑派即為典型案例。本篇論文介紹了台中縣的派系起源、變化與發展。
宗族、宗親會等組織在台灣地方政治上佔有舉足輕重的影響力,因此成為選舉兵家必爭之地,金門大學劉佩怡教授這篇〈宗族、宗親會與選舉動員〉,以大姓、宗親會與選舉最密切的桃園縣為例,分析兩者之間的關係,作為理解地方政治的一個切入點
1947年爆發二二八事件後,民眾、處委會均擔憂陳儀向中央請兵,以武力解決事情,密切關注動態,甚至阻撓陳儀自南部調兵北上,也向美國請求協助。南京政府何時派增援部隊抵台,也成為研究上的一個問題點。吳俊瑩教授這篇文章則以綏靖、清鄉主力的部隊為對象,詳析從請兵、派兵到部隊登陸詳情。
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