《農村集體經濟組織法》能否在土地集體所有下更高效地利用土地資源？

6月28日第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議審議通過了《農村集體經濟組織法》。粗看了一遍，大概理解了為何要制定這樣一部法律。大而言之，就是要在保持農村土地集體所有制下更高效地利用農村土地資源。

 以經濟學常識而言，集體所有制產權不明晰，責任不明確，激勵效應差，因而經濟績效差。計劃經濟年代，曾有過集體所有制企業，就是因為經濟績效太差了，比國有企業還差，在後來的改革開放中就完全廢除了。但農村土地的集體所有制仍延續至今，農村土地的集體所有仍然是憲法中的條款。在此基礎上實施了家庭經營承包制，比人民公社和生產隊的集體勞動的積極性大大提高，經濟績效也大為提高。

農村土地的集體所有的目的，一是防止農民只顧眼前利益，出讓土地後，花費完土地出讓金後，生活沒有來源，就成為流民，會不利於社會穩定。能善加利用初始資本，獲得持續發展的總是少數；二是防止土地集中在少數人手中，在農村形成過去那樣的『 土豪劣紳』，會不利於農村基層組織開展工作。農村土地集體所有制以損失經濟績效為代價的目的就在於此。

即使農村土地像城市土地國有化也不能防止土地集中。城市土地國有化，政府發包使用權並不會導致土地集中，城市工業、商業和生活用地都高度集約化，土地使用者追求在盡可能少的土地上產出和效用更大化。如果農村土地也國有化，土地使用者就有會希望擁有更多的土地以追求規模經營和將土地作為財富積累。即使規定個人擁有土地使用面積有最大限額，也能通過代理人持有而實際擁有過多的土地使用面積。過去土地皇權所有下，土地的使用權可以自由的轉讓，就無法避免土地集中。嚴格說來，傳統社會，也不是土地私有，而是土地皇權所有，『 溥天之下，莫非王土』。農民擁有的還是土地使用權。其實，土地歸皇權所有和歸國家所有區別不大，重要的在於土地的使用權是否可以自由轉讓。過去皇權的控制力只能延至縣，就只能聽任農民自由轉讓土地使用權。現在因為有農村基層組織存在，就有能力禁止土地使用權的自由轉讓，以土地集體所有的形式避免土地集中。

但是農村家庭經營承包制缺乏規模經濟效益。人民公社有實現土地規模經營的條件，但缺乏激勵效應，績效比承包經營還差得多，已證明不可行。那如何才能在土地集體所有的前提下進一步提高農村土地的績效呢？隨著經濟和社會的發展，農村土地承包經營在實踐中不斷摸索，採用了各種變通的方法，以提高農村土地的利用率和效率。伴隨著市場經濟和全球化，進城務工的農民不斷增加，在確保原有承包戶的權益下，承包土地可以流轉，轉包給同村的農戶或轉租給外來農戶。特別是2018年修正了《農村土地承包法》，取消了以前農民轉為城鎮戶口必須交回承包土地的規定，改為農民自願和予以補償。這是為了鼓勵農民進城落戶和消費。如果農民必須交出承包地才能進城落戶，肯定不願意進城落戶。也很少有農民為了獲得些微的補償自願交出承包地。

除了耕地，農村還有荒地，林地，池塘等。這些土地沒有按《土地承包法》承包給農戶耕種，則可以有償發包給本地或外地人經營，所獲得的收益則分配給農村經濟組織的成員。村委會或者以隊、村為基礎專門成立一個經濟組織來經營管理這些土地也已在農村實踐多年。這次專門制定一部法律則是為了規範這些做法，賦予農村集體經濟組織以法人地位，明確成員的界定、權利和義務。

這部法最關鍵的地方在於成員的界定。《農村集體經濟組織法》第十一條規定，『 戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織並與農村集體經濟組織形成穩定的權利義務關係，以農村集體經濟組織成員集體所有的土地等財產為基本生活保障的居民，為農村集體經濟組織成員。』與修改後的《土地承包法》一樣，戶籍由農村轉為城鎮，不喪失成員資格，可以分享收益。並明確規定『 不因就學、服役、務工、經商、離婚、喪偶、服刑等原因而喪失農村集體經濟組織成員身份。』只有死亡，喪失中華人民共和國國籍、成為有編制的公務員和取得其他農村集體經濟組織成員身份四種情況下，才自動喪失成員資格。

戶籍轉出和進城謀生也不喪失成員資格，這樣規定可能有利於進城定居的原農村居民將再也不會去住的農村住房所在的宅基地自願交給所在的農村經濟組織以獲得補償。農村經濟組織可以重新加以利用，比如說複耕以獲得收益，作為成員從而也可以持續獲得收益。政府則可以在保持耕地面積不減的狀況下，徵用有工業或商業價值的耕地。考慮更長遠些，第二輪土地承包期於2028年到期，是否繼續延長呢？2019年中共中央國務院發佈了《關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》，表示第二輪承包到期後會繼續延長30年承包期。但也只是個意見，也可能不延長了，而將部分或所有的耕地歸農村經濟組織統一管理，以成規模面積發包給種植大戶或農業種植公司，也有這種可能。一些農民可以轉成農業工人。這樣，土地利用效益能進一步提高，政府通過農資許可經營和稅收可以得到更多的收益。農村經濟組織成員相當於其所基於的土地的股東，也能持續享有一些剩下的收益，不至於因為沒有其它的工作而完全沒有生活來源。

總的說來，制定這樣一部法律規範目前農村已經存在的集體經濟組織還是有必要的。對在農村土地集體所有制下進一步提高農村土地的充分利用和績效可能也有一定的效果，但不會有多大。仍然會比土地私有或土地使用權可以自由轉讓下的利用和績效要低。而且農村集體經濟組織與村民委員會，與農村農業合作社存在著交叉重疊的複雜關係，管理成本高；脫離農村生產和生活的農村集體經濟組織成員的權益也很難得到確切的保障。這就是既要集體經濟，又要提高效益兩個目標之間必然有所衝突所必然帶來的問題。這種相互衝突的目標不僅限於對農村土地的期望和規定上，也表現在國家和社會的方方面面。

2024年7月2日