本文接續上一篇討論。
一則喜一則優的是，當社區照顧成為國家治理的一環，穩定的政府資源伴隨著一連串的規格化管理。在服務上，開案、評估、鑑定、轉介、結案，種種流程區分出值得服務和不值得服務的對象，而在行政上，引進新管理主義來監控單位成本、效率和績效。政府挹注資源的社區，其成果成為執政者競逐政治的籌碼，而第一步，則要讓不管是人民、制度還是成果，都是可管理（manageable）和量化的。在政府版「社區照顧：規格化」論述中，社區照顧脫離了原先草根的社運精神，這顯現在被納入身保法的社區照顧，幾乎等同於居家照顧或日間照顧，背離了當初實驗對社區的想像。在規格化管理下，不同流程和環節外包給不同的民營單位，申請資源的民眾如跑大地遊戲，照顧尚未被公共化，便朝向準私有化，政府和人民開始彼此監督。
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2002年，行政院經建會提出「2008挑戰國家重點發展計劃」，將「推動照顧服務產業化」列入發展項目。在「社區照顧：產業化」論述中，照顧成為一種產業，用來解決高失業率問題。政府從就業安定基金內提撥兩億投入照顧產業，希望創造兩萬四千八百個就業機會（經建會，2001）。政府一方面鼓吹需求端購買服務，另一方面敞開市場大門，內政部以「促進民間參與老人住宅建設推動方案」（簡稱促參條例），擁抱建設老人住宅的資本家。學者王增勇對比了內政部2005年1月24日修正通過的「居家服務計畫」與1999-2000年的台北市居家服務計畫，發現兩者雖皆以社會福利為基調，但前者將合作對象擴大到「社會資源」，不同後者限制在民間福利機構。
其他國家早有開放市場競爭的實例，加拿大安大略省在實施初期便暴露出問題。類似地，台灣也很快發現到：一般民眾難以辨識服務品質，政府也難以有效監督。在市場邏輯主導下，人事成本較高的非營利組織被驅逐，機構之間缺乏合作意願，不願分享資訊或轉介個案，導致資訊不流通。作者認為，台灣社區照顧特別的是，在三重主要（政府）論述與政策脈絡下，並非真正回歸市場機制，而是開放規範下的競爭。隨著大資本湧入，各種指標、規範、流程等等更是有增無減，而再深化管理機制的同時，第一線的照服員、行政人員、社工人員往往因大量沉重的paper work而耗竭，長照產業不再是吸引人就業的工作。
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如果社區照顧不該是以收容規模來界定的小型化論述、也不是強調管理的規格化論述、或是強調消費能力、市場自由競爭的產業化論述，那麼社區照顧的出路在哪 （註1，p. 123）？全國最大、可容納三千床的精神療養機構玉里榮民醫院，社工師黃嬡齡（1998）將社區視為人與人之間共同生活的想像，把社區擴大到醫院所在的玉里鎮。透過當地學校、婦女團體進入醫院、接觸病人，讓病人能被鎮民接納與支持。
2001年，張紅雅在台北市內湖區成立陽光廚房，以「老人送餐」、「生活料理師婦女成長培訓」、「健康料理研發推廣」等方式逐步建立「社區生活互助就業系統」。這個互助系統將社區婦女、青少年、與老人的需求結合，建構彼此相互支持的生活圈（註1，p. 125）。宛如生態系般的生活圈無法依照社福行政體系將案主分類，也拒絕以助人者姿態出現，將案主視爲受幫助的對象。對於社區照顧，張紅雅有一套自己的理解（註1，pp. 126-127）：
以往對於方案或扶助的對象，都是用對象或議題來區分，但協會從不認爲自己在做老人服務或婦女服務，甚至在這裡一個以「在地生活者」自居的團體，對於平日所接觸的人、事、物，都視爲自然，也不會認爲特地爲誰服務，或誰對協會特別重要，對象對於協會來說，並不重要。協會與平日所接觸的人，也不是乘持服務的精神，或認爲是服務提供者，而是認爲自己是一個「在地生活團體」，秉持的是互助的精神，一種在平等的機制之下，持續不斷上演利他也利己的事件與活動，扮演事件的引動者角色，也可以說，在社區中，在生活裡創造機會，隨事件的發展，可能有任何一種結果，可能繼續，可能暫緩，也可能終止，所以現階段的計畫，都是有一個初步架構，在觀察、製造機會、互動的循環中，在慢慢衍生下一步或下一個階段。（協會文案，引自高淑玲，2003:18）
「社區發展」早已成爲時髦語彙，現今許多社區發展組織方式，仍習於援用社會團體的模式，例如招募一群人成立某個組織，然後培訓這些人達成組織目標，並進行分工、擴張組織；或是運用讀書會、成長團體、演講座談等學習性活動、或以舉辦各種動態活動的方式進入社區，但這樣的方式就如同現代社會日益繁複的專業分工一般，在議題上、組織上及工作內容上都將整體的生活原貌分化、切割，在個人方面，這樣的學習模式無法深植於生活之中，也容易偈限在「個人」成長，而與公共事務、社會議題難以連結；在社會方面，則造成各部門、各領域之間無法整合，互不理解，而原先立意良善的組織目標，也無法形成良性的溝通與合作，甚至成爲街突與問題的來源。 …… 政府、專業者與社團的介入，看似資源湧入，實則切割原本整體性的生活原貌。例如環保、兩性教育、教改在社區行走的困難。（摘自協會文案，引自高淑玲，2003:18）
九二一大地震後，至善進入大安溪泰雅族部落提供重建資源，但在政府補助的指導下，至善對原住民而言只是個發錢的外來單位，並未因共同照顧方案而對部落有所認同。接手的社工黃盈豪一轉先前作法，拒絕勞委會早已承諾的補助，擺脫重建內容跟著資源走的弊端，積極建立至善作為組織觸媒者的角色。在地深蹲三年後，2002年，至善與謝英俊團隊合作興建「共同廚房」，恢復部落「共食共作」的GaGa傳統。透過以物易物、換工的經濟交換方式，經營一個大家都可以來煮飯、吃飯的食堂，甚至可以送餐給無人照顧的獨居老人、失能者、或是乏人照顧的孩童，將部落居民的照顧需求加以「去產業化」（註1，p. 131） 。
綜觀上述三個案例，作者為我們歸納出幾項共通特徵（註1，pp. 133-134）：第一，這些實踐所採用的「社區」概念，皆以人為核心，而非取決於機構規模或地理範圍。而「社區化」，更是建立人與人之間共同生活想像的歷程，而非執行具體任務或追求績效目標。第二，他們都是具有批判意識的助人專業者，並藉此真正走入社區的生活世界。黃嬡齡指出主流社會「只見病症、不見人」的傾向；張紅雅看見行政科層化體制的弊病；黃盈豪則揭示部落經濟在被貨幣市場納編後，反而陷入長期剝削的惡性循環。第三，他們主體性地使用國家資源，而非被資源牽制，始終對國家的介入保持警覺。黃嬡齡發展出非正式的就業服務模式，避免上層行政體系過度干預；張紅雅堅持唯有政府願意認同並配合其理念時，才考慮接受補助；黃盈豪則透過對資源說「不」，與部落站在同一陣線。
在長照3.0即將上路之際，這些實踐者的經驗提醒我們，社區照顧不應只是制度擴張與服務布點，更要回到人的主體性與生活世界。長照3.0雖致力於擴大服務對象與整合資源，但若未能正視社區中的非典型行動者、文化差異與生活實感，仍可能淪為制度邏輯的延伸。
註記
- 王增勇（2005）。社區照顧的再省思：小型化？規格化？產業化？台灣社會研究，59，91-141。
【延伸閱讀】
平等與社會（四）：對Esping-Andersen三種福利國家體制的批評與回應
平等與社會（五）：非營利幼兒園政策如何體現一種「準社會民主」的實踐（上）
