Indonesia Reshapes Its Carbon Governance through Presidential Regulation No. 110 of 2025
從「碳商品」到「主權資產」，印尼以一紙總統令重塑碳市場結構。制度讓每一噸減碳都有國籍，讓自願市場走入法治， 也讓全球南方第一次以自己的語言定義「碳的秩序」。
一、前言：碳市場的新國籍
碳市場原本像一片沒有邊界的大海。誰都能發信用、誰都能買賣，但沒有人能說清楚，這一噸減掉的二氧化碳究竟屬於誰。過去十年，世界各國忙著種樹、設專案、發碳權，卻忽略了一個根本的問題──「減碳成果的主權」。
印尼在 2025 年 10 月正式頒布《第110號總統令》（Presidential Regulation No.110/2025），宣告取代 2021 年的《第98號總統令》。這不僅是一次行政修訂，而是一場徹底的制度革命。它讓碳第一次「有了國籍」，讓碳市場不再是沒有國界的自由交易，而是回歸政府主導與國家會計之下的主權體系。印尼這次改革的重點，是建立一個新的碳治理秩序。這套制度不只是規範誰能發碳信用，更清楚界定誰有權宣稱減碳成果。所有碳單位都必須經過國家登錄，並且明確區分「授權」與「非授權」。前者可以作為抵換使用，後者則屬於貢獻型信用，只能用來支持國家氣候目標。
這部法令不只是印尼的里程碑，更可能成為全球南方國家重新定義「碳主權」的重要起點。
二、從理想到現實：PR 98/2021 的侷限
要理解這次改革的意義，得先回頭看四年前的《第98號總統令》（PR 98/2021）。那時的印尼懷抱著宏大的願景，希望透過所謂「碳經濟價值（NEK）」制度，把森林、海洋與土地的減碳量轉化為可交易的資產。政府甚至規劃要讓印尼成為「亞洲的碳匯之都」。
不過理想和現實的落差很快浮現。首先，PR 98 設計的 MRA（Mutual Recognition Arrangement，互認機制）只停留在概念上。Verra、Gold Standard 等國際平台雖與政府簽署合作備忘錄，但這些文件並沒有法律效力。換句話說，國際平台發的碳信用，政府看得到，卻管不到。
其次，當時的 SRN-PPI 登錄系統功能不足，只能記錄專案名稱與政策，無法追蹤每一筆碳信用的流向。結果大量印尼的森林專案在國外平台上販售，政府無法得知這些減碳成果是否被算進國家帳本。更糟的是，許多森林減碳專案同時被企業與國家重複計算，產生所謂的「雙重計算」風險。
這些問題使得印尼意識到，要讓碳市場可持續發展，必須建立一個屬於自己的主權體系。
三、制度重建：PR 110/2025 的全新架構
2025 年的《第110號總統令》是一次徹底重建。它不再只是「碳市場」的管理法，而是一套完整的國家減碳治理體系。這部法令建立了三個核心制度：
第一，明確定義 NEK 工具。過去 NEK（碳經濟價值）只是概念，如今正式細分為四種工具：碳交易、碳稅、結果付費（Result-Based Payment），以及非市場合作（Article 6.8）。這讓印尼可以靈活運用不同手段實現減碳與籌資。
第二，引入「碳分配」與「碳儲備」制度。政府將為每個部門設定排放上限（Allocation），並建立國家碳儲備（Reserve），作為未來調整 NDC 的緩衝。這是印尼第一次具備總量控制的能力。
第三，建立雙登錄系統。SRN-PPI 專責氣候政策資料，而 SRUK（Sistem Registri Unit Karbon）專門管理碳單位的發行、轉讓、註銷。從此，所有碳信用都必須在 SRUK 登錄，才能被視為合法。
這三項制度讓印尼碳市場正式進入「主權治理」階段。
四、碳的兩種身分：SPE-GRK 與 Non-SPE GRK
在新制度下，碳信用被劃分為兩種法律身份。
第一種是 SPE-GRK（授權碳單位）。這類信用經政府授權，可作為主權信用，用於碳稅抵繳、排放交易（ETS），或作為 ITMO（Article 6.2 國際交易）使用。
第二種是 Non-SPE GRK（非授權碳單位）。這是使用 Verra、Gold Standard 等國際方法學開發的專案，經政府核備登錄，但未取得授權。它仍可在市場上交易，但僅能作為「貢獻信用」，不能用於抵換排放。
這項區分，實際上是印尼對 VCC（Voluntary Carbon Credit） 的重新定義。它承認自願市場的重要性，但同時確保減碳主權不外流。換句話說：VCC 不再是自由漂流的碳，而是被納入國家主權下管理的「半主權信用」。
這項制度讓政府能追蹤所有碳的流向，也讓市場參與者知道每一筆信用的法律屬性，透明度大幅提升。
五、VCC 的再定義：從抵換到貢獻
在 PR 110 的語境裡，「抵換（Offset）」不再是主角。
新的關鍵詞叫「貢獻（Contribution）」。
過去企業買碳權，是為了抵銷排放，聲稱「我們碳中和」。
但現在，印尼政府明確規定，只有經授權的 SPE-GRK 才能用於抵換；其餘的 Non-SPE GRK，只能用於「貢獻主張（Contribution Claim）」。
這代表企業仍能購買碳信用，但他們不能再說「我抵消了排放」，只能說「我支持了印尼的減碳行動」。
這種轉變看似降低了 VCC 的「金融吸引力」，卻是碳市場誠信化的關鍵一步。它讓「減碳」不再是會計遊戲，而是具體的合作關係。對印尼來說，這不僅保護了國家 NDC 的完整性，也為外資提供了更明確的合規框架。
這是碳市場從「抵排」走向「共創」的分水嶺。
六、授權與對應調整（CA）：進入主權碳的門檻
若要讓一筆碳信用具備抵換資格，就必須通過政府授權與對應調整（Corresponding Adjustment, CA）。這是印尼與《巴黎協定》第六條完全接軌的關鍵環節。
程序相當嚴格。開發者必須先登錄 SRN-PPI，送交完整的土地權屬、環評（AMDAL）、社區同意（FPIC）等文件，並以經核准的方法學撰寫 PDD。環境與林業部（MoEF）審查後，若批准授權，政府會發出正式的授權函，並在 SRUK 上標註該專案 CA＝Yes。
接著，若該專案進行國際交易，印尼政府必須在 UNFCCC 的帳本中扣除相應的 NDC 減量。
這項制度確保一件事：任何被授權的碳信用，政府都清楚知道它「離家出走」了多少。
但代價是流程冗長、成本高昂。對小型開發者而言，這是一道不容易跨過的門檻。
七、Gold Standard 的標籤化時代
Gold Standard（GS）是第一個與印尼政府合作導入授權標籤的國際平台。它推出所謂的 Article 6 Enablement Route，讓被授權的碳信用在系統中自動加註「Authorized for Article 6 use」的標籤。
這意味著，一筆碳信用從此不只是數字，而是有「身份證」的法律實體。
SRUK 登錄的資料會與 GS 平台同步，確保每筆授權信用的透明性。
未來 Verra 也將跟進，預計於 2025 年底開放同樣的授權模組。
屆時，所有國際碳信用都必須明確標示「授權狀態」。
這是碳市場走向「標籤治理」的重要一步。
信用不再只是量化，而是有了屬性：是可抵換？還是僅貢獻？ 這將深刻改變企業採購碳信用的決策邏輯。
八、一級與二級市場——主權制度下的現實選擇
印尼的碳市場制度看起來宏偉而完備，但對開發者與買家而言，真正的挑戰在於「怎麼走」。新的總統令給了市場兩條路：一條是走授權與對應調整（CA），成為主權信用；另一條是不授權，留在自願市場。這看似只是程序上的選擇，實際上卻是一場成本、時間與風險的博弈。
對專案開發者來說，若選擇走授權路線，碳信用會被升格為 SPE-GRK，可用於 ITMO 出口或政府抵繳，理論上價格較高，也更具法律保障。然而這條路漫長又昂貴。授權程序必須跨越部會審查、環評、土地權屬確認與國際對接，少則半年、多則一年半。小型社區或地方合作社幾乎無法承擔。相反地，若選擇留在 Non-CA 狀態，專案可迅速完成驗證，進入國際平台銷售，雖無抵換效力，卻能作為 ESG 或永續金融工具使用。這讓「貢獻信用」成為新常態。
一級市場考驗的是「你要快，還是要合規」。但市場不只一層，還有二級市場──信用發行後的流通與使用。根據 IEEFA 的統計，自印尼碳交易所（IDX Carbon）於 2023 年啟用至 2025 年底，交易總量僅約 155 萬噸，總值不到五百萬美元，平均價格每噸約四美元。制度雖立，卻未形成熱潮。多數企業仍在觀望，部分國有企業被動參與，以履行政府政策。二級市場的冷清透露出制度與需求間的落差：政府希望主權化、企業卻缺乏動機。未來要讓市場真正運轉，仍需更明確的稅制誘因與國際買家加入。印尼的碳市場現在就像一台剛啟動的大引擎，結構完整、油還不夠。
九、藍碳與A6.8——印尼的新氣候武器
在印尼的新制度中，最令人興奮的亮點之一，就是「藍碳」正式登上國家舞台。過去談碳，焦點多在森林，如今海洋成為主角。印尼擁有全球 17% 的紅樹林面積與廣大的海草床，每年可吸收超過三億噸二氧化碳。這些被稱為藍碳的生態系，兼具碳匯、漁業、災害防護與社區生計等多重效益。PR 110/2025 首次在部門分類中納入藍碳，象徵印尼開始將「海洋」納入氣候會計。
政府的構想很清楚：森林走 Article 6.2／6.4 的主權信用路徑，藍碳則走 Article 6.8 的非市場合作路徑。所謂 6.8，就是不進行對應調整、也不作排放抵換，而是以合作、資金、技術轉移為核心。印尼把藍碳視為最適合這類合作的領域——國際基金可以投資復育紅樹林、企業可以贊助海草床保育，這些行動雖不產生可抵換信用，卻能被記錄為「貢獻」。
這種模式讓印尼同時守住 NDC 主權，又能吸引國際資金。對沿海社區而言，藍碳專案不只是氣候任務，更是生計改善計畫；對國際企業而言，購買藍碳貢獻信用是一種「參與式永續投資」。Gold Standard 和 Verra 都已開發藍碳方法學，印尼正試著把這些國際標準納入 SRUK 登錄體系。未來藍碳很可能成為印尼的國家名片——結合海洋文化、永續旅遊與國際合作的氣候外交工具。這不僅是碳市場的延伸，更是印尼在氣候談判桌上重新發聲的方式。
十、印尼碳市場的現實、挑戰與未來秩序
印尼碳市場改革的方向是對的，但路並不平坦。制度建立了，市場卻還在摸索。IEEFA 在 2025 年的評估指出，印尼碳市場雖架構完整，卻面臨「三低」：低價格、低需求、低透明度。這反映出政策推進速度遠快於市場吸收能力。當政府努力將碳主權化、制度化，企業與金融界仍在觀望。
首先是價格問題。目前 IDX 碳交易所的平均價格僅 4 美元／噸，遠低於歐洲或新加坡市場。這樣的價格無法吸引投資者，更難刺激企業主動減排。原因之一是印尼設定的排放上限偏寬，使得配額過多，市場供過於求。加上碳稅尚未全面落實，導致碳價缺乏支撐。沒有價格訊號，制度再完美也難形成動力。
第二是參與度不足。目前 IDX 的交易多由國營企業或特定能源公司支撐，私部門與國際買家參與有限。許多企業對碳市場仍抱持疑慮，不確定購買 Non-CA 信用是否真能獲得 ESG 認可。部分開發者則因授權程序繁瑣，寧願觀望。這種「上不去、下不來」的局面，讓市場陷入低流動的惡性循環。
第三是監管挑戰。印尼雖已建立 SRUK 與 SRN-PPI 雙系統，但跨部會協調仍不順暢。環境部、能源部、投資部各自有減碳目標，數據共享與 MRV 標準仍在磨合。地方政府也抱怨權限模糊，部分地區專案因行政延宕而停滯。這顯示從法規到執行，仍有距離。
然而，挑戰也是機會。印尼正透過 PR 110 構築「主權 × 誠信 × 透明」三軸體系。所有碳信用必須登錄 SRUK 並標註授權狀態，確保可追蹤。這不僅防止雙算，也讓印尼能在國際上展現高完整性。Gold Standard 與 Verra 的 API 對接正逐步進行，未來任何國際信用若欲在印尼銷售，都必須鏡像登錄 SRUK。屆時，印尼將成為全球第一個「主權認證＋國際互通」的碳市場節點。
展望未來，印尼的關鍵在於市場動能。政府若能逐步收緊排放上限、推動碳稅實施、擴大 ETS 涵蓋範圍，市場價格自然會抬升。同時，若能設立「碳價格底線」或政府回購機制，將提升投資者信心。除了政策面，還需要培育金融中介與技術服務業，讓碳市場不只是交易平台，而是一個完整的生態系。
國際上，印尼的改革也引起關注。對於全球南方國家而言，印尼提供了一個範例：如何在保護主權的同時，與國際市場共存。許多東南亞國家（如越南、泰國）正參考印尼模式，計畫建立類似的 SRUK 系統。這讓印尼有機會成為區域標準制定者。
長遠來看，印尼的目標不只是「賣碳」，而是建立一套可出口的制度。未來，當國際間需要可信任的主權碳會計機制時，印尼或許能輸出制度、技術與標準，成為「碳治理服務國」。
最後，碳市場的故事，終於從「誰在賣碳」變成「誰能被信任」。印尼用 PR 110 這場制度革命告訴世界：碳不再只是交易商品，而是一種治理秩序。它從自由漂浮的金融產品，變成國家級的誠信工程。未來幾年，當碳價、政策與國際合作逐步成熟，印尼可能真正迎來那個它期待已久的時刻——一個以主權為骨架、以誠信為靈魂、以合作為動力的新碳時代。
出處與參考資料
一、印尼官方法規與政策文件
- Presidential Regulation No. 110 of 2025 – Concerning the Implementation of Carbon Economic Value Instruments and National Greenhouse Gas Emission Control（印尼2025年第110號總統令）
- Presidential Regulation No. 98 of 2021 – Concerning the Implementation of Carbon Economic Value for the Achievement of Nationally Determined Contribution and Greenhouse Gas Emission Control in National Development（被110號取代之舊法）
- Minister of Environment and Forestry Regulation (Permen LHK) No. 21 of 2022 – Procedures for the Implementation of Carbon Economic Value Activities
- Permen LHK No. 7 of 2023 – 關於碳信用單位登錄與監管（SRUK 建立相關規範）
- SRN-PPI / SRUK 官方網站（https://srn.menlhk.go.id）— 印尼國家氣候變化登錄與碳單位登錄平台。
二、法律與政策分析報告
- ARMA Law (2025, October 9). Reshaping Indonesia’s Carbon Governance: Presidential Regulation No. 110 of 2025 Concerning the Implementation of Carbon Economic Value Instruments and National Greenhouse Gas Emission Control.
來源：https://www.arma-law.com/news-event/newsflash/reshaping-indonesias-carbon-governance-presidential-regulation-no-110-of-2025-concerning-the-implementation-of-carbon-economic-value-instruments-and-national-greenhouse-gas-emission-control - Mt. Stonegate Law Firm (2025, October 11). Indonesia Opens a New Chapter in Carbon Trading with Presidential Regulation No. 110 of 2025.
來源：https://www.mtstonegate.com/post/indonesia-opens-a-new-chapter-in-carbon-trading-with-presidential-regulation-no-110-of-2025 - Institute for Energy Economics and Financial Analysis (IEEFA) (2025, October 15). Two Years After Launch, Indonesia’s Carbon Market Struggles to Find Momentum.
來源：https://ieefa.org/resources/two-years-after-launch-indonesias-carbon-market-struggles-find-momentum - PwC Indonesia (2025). Carbon Market and Tax Update: Key Highlights from PR 110/2025.（專業顧問對新法影響之技術摘要）
- Baker McKenzie (2025). Indonesia Implements New Regulation on Carbon Economic Value Instruments.
三、國際框架與標準參考
- UNFCCC (2024). Article 6 Rules, Modalities and Procedures – Decision 17a/CMA.6.
- UNFCCC (2023). Guidance on Cooperative Approaches and Non-Market Approaches (Article 6.2 and 6.8).
- ICVCM (2023). Core Carbon Principles and Assessment Framework.
- ISO 14068-1 (2023). Carbon Neutrality – Specification with Guidance for the Validation and Verification of Greenhouse Gas Neutrality Claims.
- SBTi (2024). Beyond Value Chain Mitigation Guidance (BVCM).
四、其他背景與輔助資料
- IDX Carbon Exchange (Indonesia Stock Exchange, 2023–2025) – 官方統計交易量與價格資料。
- Gold Standard Registry (2024–2025) – 關於 Article 6 Enablement Route 與 Authorized Label 設計。
- Verra (VCS Program Rules v4.7, 2025) – 關於 CA 模組及與 SRUK API 互通之公告。
- World Bank (2024). State and Trends of Carbon Pricing 2024.
- Ministry of Environment and Forestry (MoEF Indonesia) – 官方新聞稿與媒體簡報（2025 年10–11 月）。
