【台北村落之聲】步行的城市／不行的城市：一座連行人都「以車為尊」的城市是如何誕生的？

本文轉載自台北村落之聲春季專題「步行城市」。 步行是人們參與都市生活最直接的方式，也是社區交往萌芽的基礎；街道則是公共生活交疊的所在。一座以人為本的步行城市，究竟會是什麼模樣？歡迎至台北村落之聲與我們一起思考。

在臺灣步行的風險：每年將近 69 次的太魯閣號出軌

移動是人類最基本的需求與能力之一，也是你我每天必須面對的課題，其中「步行」又是各種移動方式的根本。然而在臺灣，步行所伴隨的是更多的風險與死亡。根據交通部的統計，2020 年全國總計有 17,367 位行人在交通事故中傷亡，若以今年太魯閣號事故的傷亡數字來比喻，等於臺灣的行人們在步行所面對的風險是一年高達 69 次的太魯閣號出軌事件。而在這當中，又有超過 50%的傷亡事故是發生在路口──從小聽到大的「馬路如虎口」並不是一種形容而已，單單只是在街道上行走，我們就是在虎口中徘徊。我們或許可以說，每次的事故背後都有位粗心的駕駛與幾位倒霉的行人，然而在面對單單在街道上行走就有如此高的死傷數量時，我們真的能夠個案化地歸因為「單一駕駛人素質不良」這樣的因素嗎？又或者真正置行人於如此險境的，其實是都市規劃與道路設計背後的結構性政治及社會因素？我們的街道上的老虎到底是怎麼放出來的，我們又怎麼能夠逃離步行風險的虎口之中呢？

道路治理史／行人讓步史

臺灣的道路治理史，就是行人不斷在街道讓步的歷史。

日治時期的臺灣街道，路上的機動車輛並不多，行人與各種運輸工具一起使用街道，從後見之明來看，這或許可謂是當今「共享街道（shared space/zone）」的雛型──讓行人擁有使用全路幅的權利，並寄望一旦整條道路上都充斥著行人，汽車便會自動減速，不再逼迫行人讓道，甚至會主動改道。

不過，兩者之間還是有著根本的差異：今日提倡的共享街道，是要從汽車的輪胎下討回不斷被擠壓的行人路權；百年前的人車混用街道，則是行人的用路權益首次受到機動車挑戰的開始。這場向行人討路權的鬥爭，機動車在這百年來從沒輸過。

在戰後臺灣都市規劃的道路設計當中，都是以小汽車為導向、忽略大眾運輸。不論是錯綜複雜的高架道路，或者是以汽車為主的都市停車規劃，都顯現了政府對於都市移動的想像，在在是以汽車為核心 [1]。

隨著戰後機動車數量的快速增長，道路上的傷亡人數也增加，因此開始出現相關治理機制，例如《道路交通管理處罰條例》和《道路交通安全規則》。這些法規名義上是要保障安全與秩序，但其實是要維護汽車的速度與效率。以所謂的人車分流為例，看似是透過建立不同移動體的「路權」，讓大家各行其道，但當中的路權也有階級之分。行人以「保護」之名被排擠到道路邊緣的人行道，速度較快的汽車則幾乎佔有了所有道路空間的使用權利。此後，更嚴格的人車分離政策執行，天橋、地下道開始興建，路中央的分隔島也建立起柵欄，防止行人穿越道路，企圖將行人從平面道路排除 [2]。

從改善標線型人行道到完備大眾運輸：「還我真正的人行道」行動方案

幾道綠色的油漆厚厚抹在道路側邊，邊界有白色的分隔標線，將馬路的瀝青黑隔絕於外，暗示明示著這並非汽機車能夠直衝橫闖的馬路，而是專屬於行人的人行道。

的確，在道路設計已將機動車作為主體的限制下，要額外創造出安全步行的環境，「標線型人行道」似乎是個便捷又能達到效果的解方。然而，行人們真正在標線型人行道體會到的步行經驗，卻是路燈大喇喇地豎在中央、變電箱十分自然地佔據一方，時不時幾台機車或幾輛汽車又將標線的醒目，當作能夠臨停的提醒。

面對標線型人行道糟糕的步行經驗，筆者在 2020 年時以「人行道，行步行？」作為提案參加司法院主辦的「公民行動方案競賽」。我們以「標線型人行道」作為主軸，希望先從這項不完善的人行設施出發，進而促進大眾對於整體人行環境的關注與討論，並從中思考營造出行人友善街道的可能解方。在提案的過程中，我們檢視了法規漏洞，也與里長、議員以及政府相關局處訪談，最終提出了我們的規劃藍圖。

在這份規劃中，我們提倡過小的巷弄（6 米以下）不應該設置人行道，而是應該規劃成「共享街道」。劃設人行道無非就是想將人車空間分離，但是過窄的人行道勢必會逼迫行人走上車道，在這樣的情況下，設置人行道就失去用意。

今日我們所身處的，正是一個為「中年健康開車族」所設計的都市空間。行人無路可走的困境，實際上是機車、行人與身障者等各類移動族群，在一座以汽車為主的機動城市裡彼此「弱弱相殘」的結果。機車儘管作為機動車的一種，仍然在都市中面對以汽車為尊的制度性歧視。具體表現在都市規劃裡的，便是機車停車空間缺乏，導致機車違停在人行道上、與行人爭道，成為所謂「交通亂源」或是「人行道的破壞者」。為了解決這個問題，「斜坡道車阻」成了解方；但解決了機車入侵的問題，卻又反過來造成了輪椅和視障者上下人行道的不便。

其實機車與行人的身分並非那麼對立：一旦下車，騎士自然又恢復了行人的身分。在缺乏完善大眾運輸、又並非人人願意或能夠養汽車的城市裡，居民被迫使用機車，機車的違停造成人行道寸步難行，導致行人又回過頭再次使用機車來移動。所以說，人行道寸步難行最根本的原因，還是在於缺乏完善的大眾運輸系統，一旦此問題能被改善，機車使用人數自然會減少，也就能改善占用人行道的問題，讓行人、身障族群行的更加順暢 [3]。

臺北市的大眾運輸系統可以說是全臺最完善的，主計處數據顯示，臺北市機車普及率也是全臺各縣市最低，可見兩者之間的關係是不證自明。然而，大眾運輸的建設，並不是提升人行空間品質的唯一策略。由臺北市政府及北捷公司所提供的數據來看，1985 年公車每日的載客量是 260 萬人次；2019 年時，公車每日載客量是 131 萬人次，捷運 216 萬人次，顯現了大眾運輸發展在抑制機動車上雖有成效，但有部分取代的其實是公車旅次──汽機車的數量則在這 35 年間，成長了 20 餘萬輛。

因此，若要揮別都市規劃以車為尊的過去，找到以人為本的可能，則交通以外的變化如景觀、休憩和商機等考量，也必須要納入人行空間的治理政策之中 [4]。這樣的概念，就是所謂的「大眾運輸導向的發展」（Transit-Oriented Development, TOD）：建立一個有別於傳統都市發展之規劃方式與程序，從永續都市發展理念出發，以高效率的大眾運輸系統為都市發展的主幹，全方位的落實大眾運輸優先觀念，鼓勵搭乘大眾運輸，抑制、降低民眾對私人運具的使用與依賴，習慣於使用以大眾運輸系統為主要運輸工具，進而達到永續發展的目的 [5]。

回應到臺灣目前推行人行道的困境，很大一部份的阻力都是來自於民眾的反彈，認為人行道「沒有人在走」、「浪費空間」，這樣的說法確實也不是完全空穴來風。在缺乏商業使用的街區，人們若需要獲取生活所需往往都需要移動一大段距離，因此即使有人行道，可能還是會選擇使用私人運具。所以，TOD 概念所強調的混合土地使用，結合景觀設計、提升人行環境的舒適性，讓民眾能夠真正樂於去使用人行道，才是我們在推行人本交通的根本之道。

委屈的步行，是涉及社會正義的政治問題

總結來說，人行空間的治理與提升不僅僅是傳統在講交通3E（工程、教育、執法），改善人行道、取締違停這麼的簡單，這些都只是最枝微末節的解決之道，最根本的問題還是來自於我們身處機動化社會中，對速度的追求、處處以車為尊的僵固規劃思維。

步行城市的困境，不只是一個交通問題而已，更是個涉及社會正義的政治問題。王志弘指出，「移動力」不僅是人類身體的能動性，更是一種資源、權力和權利。[6]作為一種資源，移動能使我們在既定社會關係下做事，例如擁有一輛汽車，不只是擁有這個物質，更掌握了汽車所能實現的移動方式和能量，進而去取得機會和其他資源。因此，移動力資源掌握的差異，使得某些人可以獲得更多資源、機會和利益──移動力不只是獲取利益和資源的手段，本身也成為一種權力，成為了具有社會影響力的象徵。正是因為移動力是重要的資源和權力，也使得移動力成為一種公民應有的權利。步行是身障者、老人、孩童這些本身身體能動性較差族群的日常移動方式，然而在這座以車為尊的城市當中，他們不斷受到排擠的移動權利，也成為了需要迫切關注的議題。

今日城市規劃的移動想像，不該只是建立在能夠負擔且能夠使用私人運具的這些人身上，而是不分使用者都應該享有的基本權利。如果我們認同人人都應有平等接近城市的權利，那麼步行友善的權利、人本交通的可能，正是「城市權（right to the city）」要能落實的根本基礎。

➤ 延伸閱讀：行人你為何不生氣？從標線型人行道開始改變的公民行動方案

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參考資料

[1] 易俊宏（2013）。機車道路空間的科技與社會觀點分析—以臺北市為例。國立陽明大學科技與社會研究所碩士論文。 [2] 王志弘（2017）。機動化社會的韌命部署：臺灣道路交通安全治理術。社會分析，(15)，85-120。 [3] 邱大昕（2008）。「殘障設施」的由來：視障者行動網絡建構過程分析。科技醫療與社會，(6)，21-67。 [4] 王志弘（2012）。臺北市人行空間治理與徒步移動性。臺灣社會研究季刊，(88)，1-40。 [5] 杜雲龍（2000）。大眾運輸導向之都市發展策略--以淡海新市鎮開發案為例。國立臺北大學都市計劃研究所碩士論文。 [6] 王志弘（2010）。人人需要「補缺式移動」：身障者經驗的啓示。文化研究，(10)，139-167。

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首圖來源：清水微光／CC BY-NC-ND 2.0