公職三寶:職章、公文、公文時效

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  筆者在公職打滾轉眼已5個年頭,本文將串聯公職最重要的3個「東西」,即「職章」、「公文」、「公文時效」,試著思考三者的關係及基層承辦人在此之間所扮演的角色。


  首先,本文並非要探討印鑑文化保存與否的問題,雖然民法第3條第2項規定,簽名與蓋章在法律上有一樣的效力,而且是以簽名為主,蓋章為輔。然而,公務機關卻僅以蓋章為主(只有機關首長可直接簽名)。另依《桃園市政府及所屬機關職名章使用管理要點》可知,職名章分為3種,即甲種(機關首長、副首長)、乙種(科長、專委、主秘等核閱文稿人員)、丙種(承辦人)。彼此差異在於長寬不同外(甲種3*0.8公分、乙種2.8*0.75公分、丙種2.7*0.7公分),更在於「責任」的不同。


  考上公務員報到後並不會馬上就有章可蓋,按不成文的規定,是到職後滿一個月才能拿到章,表面上是希望這一個月能夠先熟悉環境(同事、公務系統、冰箱、咖啡機、打卡機、印表機、中午附近的餐廳),並以實習生或助手的角色,一邊協助同事一邊學習公務。然而,事實卻是(以筆者為例),從報到隔天,就開始接案子(3個工程+勞務案共6案)。這一個月並非就不用處理公務,而是看過公文後再請其他同事蓋章(修改亦同)。直到一個月拿到章後才「名副其實」的蓋下去。


  簡單說明一下,公文依性質可分為「局」文(以「局」的名義簽辦的文,如:○○市政府文化局)、「府」文(以「府」的名義簽辦的文,如:○○市政府),及一層決、二層決。前者除文號編號方式不同外,主要差異在於,「局」文的機關首長就是「局長」,「府」文的機關首長則是「市長」。又因首長業務日理萬機,故可授權給局一層(副局長、主任秘書)或府一層(副市長、秘書長)「代為決行」,首長可視業務需要增刻1至3顆職章(以甲、乙、丙區分)予代為決行者決行。以筆者的單位為例,局長便授權給副局長(甲章)、主任秘書(乙章)「代為決行」。而局或府一層決行(有首長章的)為「一層決」,開放給局或府再下一層決行的則為「二層決」。如:「局」文二層決,即機關首長(局長)授權給科長決行,「府」文二層決,即機關首長(市長)授權給局長決行。


  蓋章的順序,通常是承辦蓋完給再由上一層的股長、技正或專員(看各科編制)蓋,之後給科長蓋(局文二層決行,公文即於此決行,通常是一些與業務相關的例行性公文),出了「科」之後再依序送局一層之專門委員→主任秘書→副局長→局長(局文一層決行、府文二層決行,公文即於此決行,視局長授權之甲乙丙章皆可決行);通常是一些人員任用、採購案件(密件)、議員質詢案件,才會陳核到局長室。出了「局」之後再依序送府一層之副秘書長→秘書長→副市長→市長(府文一層決行,公文即於此決行,視市長授權之甲乙丙章皆可決行)。


  筆者不管是府文一、二層決行或局文一、二層決行都簽過。當承辦一蓋完章,送出公文,若未被決行,通常是被長官退回要求清稿(中間被改太多)、或會辦單位有給意見需再統整後「綜簽」、或長官對公文有疑義需說明釐清、或退回修正再重送。而減少不被決行的機會,就是簽核前先與科長或會辦單位討論(視公文內容而定),大家都覺得沒問題後再簽上去最保險。然而,若是長官交辦的事項承辦不同意,能夠不蓋章嗎?之前聽過將職名章反著蓋(姓名上下顛倒)或刻意蓋得很淺,以示抗議或等出事時做為當初反對的證據,以免被究責。但當長官要最基層的承辦蓋章時,硬著頭皮還是要蓋,因為沒有選擇不蓋章的權力(除非直蓋辭職簽)。


  接著,職章與公文的關係在於,先有文(內容),才有章(確認內容),兩者是相輔相成的。然而,一件公文多則蓋十幾個章,最重要的章不是最後一個章,而是第一個章,也就是承辦的章。或許你會說,承辦的章才是最不重要的吧,可決行長官不蓋章,公文等於沒跑完。然而,章的意義在於,要有人蓋第一個章,才有下一個章的可能,一棒接一棒,直到公文重新回到承辦手上發文或歸檔、形成為一個封閉的系統。公文的生命有沒有到最後很重要,但更重要的是賦予公文生命,而賦予公文生命的便是承辦的章;沒有章之前公文是沒有生命的,因為它還不具備「動能」,即不具備方向性、目的性,與一般印錯的二手紙並無二致。而長官通常對公文內容有問題會直接找承辦非找科長。因為為公文負責任的是承辦、宛如生育出公文的承辦。故公文逾期、展期,長官不會認為是自己太晚批核,永遠是承辦人太晚送(生)出公文所致。


  在講求公文時效的今天,重點已經從把公文辦「好」變成把公文辦「完」。不管什麼案件都是「最速件」,公文時效能少半天是半天。而忽略了「文來文往」背後,公文內容的根源。重要的是去理解、解決來文的問題,而非公文從系統上消失、結案。公文的這樣一大套系統,除了層層背書、確認、再確認之外(雖然多少還是會忙中有錯,如:錯字、發文地址寫錯),其「公文時效」便是建立在公文的生命週期上;即從取公文文號到最後發文、歸檔的時間(一般公文是7個工作天,第一次展期可展8工作天)。該時間是由各個章的時間所累計而成,每個章背後都代表一個人,章與章的差異在於,多一個章便代表公文內容被另一位長官看過,即便公文最後被更上面的長官否定而「被消失」(取消文號),該公文都還是存在的原因在於,每個看過該公文的人們都「分有」公文的一部分;即雖然不參與公文內容,卻為公文產生作用(往下一層送),讓自身成為傳遞、保留公文內容的「容器」。


  其實大部分的公文,都是「未來」公文,即公文內容早已確定,只等著「未來」陳核後發文或歸檔的公文,如:例行性的公文。「未來」公文的特色在於,早在動手打公文之前,就已知道結果會是如何,打公文不過是一種毫無創意、思考的活動。惟有少部分的公文,如:陳核後遭長官要求修正重送的公文,通常是非例行性的、個案而非通案,打公文才會用到創意(如何委婉的表達)與思考(如何說服長官)。被退的公文,不再是「未來」公文,除非再依長官意見修正。若不依長官意見修正,則公文便不再是封閉的循環的系統,因為不能發文或歸檔,只剩「取消文號」一途,成為「過去」公文。


  綜上,說這麼多只是想說,要避免在日復一日、封閉循環的公文系統中成為沒創意、不思考的「異化公務員」。應該重新找回賦予公務「動能」的潛力,即重新思考「職章」、「公文」、「公文時效」的關係。公文當然要簽核過才會產生效力,但沒過也非完全沒效力,至少在章的背後,有被看見過,也許某天將已另一種形式被決行。

2022/5/20

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