先釐清一個被刻意模糊的問題——Verra 在中國究竟是「合法存在」還是「合規制度」
在近年多起涉及中國境內造林與自然型碳專案的國際爭議中，Verra 及其所代表的國際自願碳標準，經常被置於輿論的風口浪尖。然而，多數討論聚焦於專案品質、方法學適用、企業是否「誤用」碳信用，卻刻意避開了一個更根本、也更具制度意義的問題：在中國現行法令與氣候治理體系下，Verra 究竟處於什麼樣的法律與制度位置。
這個問題之所以重要，是因為它並非單純的市場合規爭議，而是牽涉到主權、國家減排帳本與國際會計秩序的核心議題。若無法先釐清 Verra 在中國法制中的定位，後續關於碳信用是否可用、是否可出口、是否應負企業責任的討論，都將失去制度基礎。
本文首先必須明確區分兩個經常被混用的概念：「合法存在」與「合規制度」。在中國，Verra 並非被明文禁止的非法組織，其專案活動也未必構成刑事或行政違法行為；但這並不等同於 Verra 已被中國法令體系承認為具有合規地位的碳信用制度。這兩者之間的差異，正是理解所有後續爭議的關鍵所在。中國的碳治理制度並非建立在「未禁止即允許」的邏輯上，而是高度依賴「明確授權」作為制度成立的前提。在此框架下，一個制度是否被允許存在，與一個制度是否具備處置國家治理資源的合法性，屬於兩個完全不同的層次。Verra 所面臨的，正是後者的制度邊界。
第一章、中國碳治理的法源結構：為何「沒有單一氣候法」不等於沒有法律約束
在討論 Verra 是否在中國「合法或合規」之前，必須先釐清一個經常被誤用、甚至被刻意放大的前提問題：中國是否因尚未制定一部單一名為「氣候變遷法」或「氣候法」的上位法律，而在碳治理與碳信用管理上存在制度空白。這種說法在國際自願碳市場中極為常見，卻與中國實際的法制運作邏輯存在根本落差。
在中國的法律體系中，特別是涉及國家發展戰略、能源安全與國際承諾的議題，治理權威並不必然集中於單一成文法律，而是透過「中央決策文件＋行政法規＋部委規章」所構成的多層次法源體系來運作。這一點，對於理解中國碳治理制度至關重要。
首先，必須指出，中國碳治理的最高政策法源，來自中共中央與國務院層級的綱領性文件。其中最具代表性者，為《關於完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，該文件由中共中央、國務院聯合發布，屬於中國法制體系中位階極高的政策性文件。雖然其形式並非法條，但在中國制度中，此類文件對各部會、地方政府及後續法規制定具有實質拘束力與統一解釋效力。
該文件明確將碳排放與減排工作納入國家整體發展戰略，並指出碳治理涉及能源結構調整、產業轉型與國際責任履行等核心國家利益。其制度含義在於，減排成果不被視為一般市場商品，而被定位為國家治理資源的一部分，必須由中央統籌管理。這一定位，直接否定了任何「市場可自行處置國家減排」的制度假設。
其次，國務院歷年發布的《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書，亦構成重要法源依據。白皮書雖不屬於法律條文，但在國際與國內層面，清楚揭示中國對於減排歸屬、履行國際承諾以及對外合作的基本立場。白皮書反覆強調，中國履行氣候承諾的核心載體是國家自主貢獻（NDC），而非私人或市場機制。這意味著，任何減排成果的對外使用，均須以國家層級決策為前提。
在此法源結構下，一個關鍵的制度邏輯浮現：中國的碳治理不是「未禁止即允許」，而是「未授權即不成立」。換言之，是否存在一部明文禁止 Verra 的法律，並非判斷其合規性的核心問題；真正的問題在於，中國是否曾透過上述中央層級法源，賦予 Verra 或其他國際自願標準任何制度身分，使其得以代表中國處置減排成果。就目前可查核的法源而言，答案是否定的。
因此，所謂「中國沒有氣候法，所以 Verra 處於灰色地帶」的說法，本質上是一種對中國法制結構的誤讀。實際情況恰恰相反：正因為中國已透過高位階政策文件，將碳治理納入國家主權與發展戰略範疇，才使得未經明確授權的市場制度，在法律與制度上不具備合規地位。
第二章、《碳排放權交易管理暫行條例》與中國合規碳市場的排他性法律效果
若要判斷 Verra 在中國是否具備「合規碳信用制度」的法律地位，最關鍵、也最不能迴避的法源，即為《碳排放權交易管理暫行條例》。該條例由國務院授權、生態環境主管部門主責制定並施行，屬於中國現行碳治理體系中，法律位階最高、適用範圍最明確的碳市場行政法規。其重要性在於，它不僅規範了中國合規碳市場的運作方式，更透過制度設計本身，確立了何者屬於「合規碳單位」、何者不屬於。
從法律性質上看，《碳排放權交易管理暫行條例》並非政策倡議或指導性文件，而是具有普遍約束力的行政法規，對中央部會、地方政府以及受管制主體均具有直接法律效力。該條例明確界定了「碳排放權」的法律概念，並將其納入國家統一管理的範疇，規定所有涉及排放權配置、交易、履約與清繳的行為，必須在國家指定的制度框架與註冊系統內完成。
更具制度意義的是，該條例在規範合規市場時，採取了高度封閉且排他的設計。條例全文清楚列舉可被納入交易與履約體系的標的，並指定唯一主管機關負責監督與執行。在這樣的法規結構下，任何未被明確納入條例體系的制度或標準，均不具備「合規碳市場工具」的法律身分。這並非需要額外條文來禁止，而是由條例的列舉式與封閉式設計，自然產生的排除效果。
在此背景下，Verra 及其所代表的 VCS 碳信用，於條例中完全缺席，並非偶然。條例未提及 Verra、未提及任何國際自願碳標準，也未授權主管機關可將外部私人標準納入合規體系。這種制度上的「缺席」，在中國法制解釋中具有明確含義：即 Verra 不屬於中國合規碳市場的一部分。
必須強調的是，這一結論並不建立在對 Verra 方法學品質或市場影響力的評價之上，而是純粹的法律定位問題。即便某一標準在國際市場上被廣泛使用，只要未被納入《碳排放權交易管理暫行條例》所確立的制度框架，就無法在中國法制下取得合規身分。
進一步而言，該條例所體現的治理邏輯，也直接回應了「市場是否可先行、國家是否可事後補認」的問題。條例明確要求，所有合規碳單位必須先進入國家制度與註冊體系，方可產生法律效果。這意味著，任何未經國家制度承認、僅存在於私人登錄系統中的碳信用，無論是否已被交易或使用，在法律上均不構成中國所承認的減排或履約單位。
因此，從《碳排放權交易管理暫行條例》的角度來看，Verra 在中國面臨的不是「尚待規範」的模糊狀態，而是明確的制度排除。這種排除，並非透過禁止條文實現，而是透過合規市場的封閉性設計，將國家減排帳本與私人市場敘事清楚區隔。
這一法源結論，構成後續理解 CCER 制度、國家註冊系統以及中國對國際自願標準態度的關鍵基礎。只要《碳排放權交易管理暫行條例》仍是中國碳市場的核心法規，Verra 就不可能在中國取得合規碳信用制度的法律地位。
第三章、《中國核證自願減排量（CCER）管理辦法》的法律效果：為何 Verra 在中國「無制度身分」
在中國的碳治理體系中，自願減排並非制度真空，而是被明確收編進一套由國家主導、具排他性的法規架構之中。理解 Verra 為何在中國「不具制度身分」，關鍵不在於比較不同國際標準的技術嚴謹度，而在於《中國核證自願減排量（CCER）管理辦法》所建立的法律效果與制度邏輯。
CCER 管理辦法由國家主管機關制定並發布，其法律性質屬於部委規章層級，但在中國法制體系中，對於所規範事項具有直接約束力。更重要的是，該辦法並非補充性規範，而是中國對「自願減排」這一概念的唯一制度化回應。換言之，在中國法律語境中，「自願減排量」並不是一個開放概念，而是一個被法規明確定義、並由國家指定制度承載的治理工具。
從制度設計上看，CCER 管理辦法清楚界定了自願減排項目的開發、核證、簽發、登錄與使用流程，並將所有關鍵環節置於國家指定系統之內。減排量是否成立，不取決於市場共識或國際認證，而取決於是否符合管理辦法所規定的條件，以及是否完成國家層級的核准與登錄程序。這種設計，本質上已排除了任何「平行制度」的存在空間。
正是在此脈絡下，Verra 所代表的國際自願標準，無法在中國取得制度身分。原因並不在於 CCER 管理辦法明文禁止其他標準，而在於該辦法已透過「唯一承認」的方式，確立了自願減排的法定邊界。當一個法規體系明確指出，哪些減排量可被視為「核證自願減排量」，且未對外部標準保留替代或併存空間時，其他制度即自然被排除在法制承認範圍之外。
這一點在法律效果上極為關鍵。CCER 管理辦法不僅決定哪些減排量可以在國內被使用，也同時界定了哪些減排量不具備任何法定用途。Verra 所簽發的碳信用，因未依 CCER 管理辦法運作，亦未進入國家指定登錄系統，在中國法制中即不構成「被承認的減排單位」。這種「無身分狀態」，並非暫時性缺口，而是制度設計的直接結果。
進一步而言，CCER 的制度定位，也揭示了中國對自願市場的根本態度。中國並未否定自願減排的存在價值，而是選擇將其納入國家治理架構之中，使其服務於國內政策與合規需求，而非國際市場流通。這種選擇，意味著自願減排在中國不是自由市場商品，而是受國家嚴格管理的政策工具。
在這樣的制度背景下，Verra 即便在其他國家被視為主流自願標準，在中國仍然無法取得任何法定地位。其問題不在於技術層面，而在於制度層面：中國已透過 CCER 管理辦法，明確回答了「誰有資格定義與承載自願減排」這一問題，而答案並不包含國際私人標準。
因此，從 CCER 管理辦法的角度來看，Verra 在中國並非處於尚待規範的灰色地帶，而是已被制度性地排除在自願減排法定框架之外。這一法源結論，對後續理解國家註冊系統、減排歸屬以及國際使用問題，具有決定性意義。
第四章、國家註冊系統（NR）的主權性質與法律後果：為何「未入帳」等同「未被授權處置」
在中國的碳治理體系中，國家註冊系統並非單純的行政登錄工具，而是承載減排主權與會計歸屬的核心制度設計。理解 Verra 在中國不具合規地位，若忽略國家註冊系統的法律性質，將無法觸及問題本質。
中國的國家註冊系統，主要服務於全國碳排放權交易制度與 CCER 自願減排制度，其設立依據來自前述《碳排放權交易管理暫行條例》以及《中國核證自願減排量（CCER）管理辦法》。在這兩套法源中，註冊系統被定位為唯一合法承載碳排放權與減排量的制度平台。換言之，只有進入國家註冊系統的單位，才在法律上被承認為存在，並具有可被使用、履約或核算的效力。
這一點在法律效果上極為關鍵。中國的碳治理邏輯並非「先有市場事實，再補登錄」，而是「先完成制度登錄，才產生法律事實」。未進入國家註冊系統的減排量，即便在技術上已被測量、在市場上已被交易，仍然不被視為已完成國家層級的確認與處置。這種設計，實際上將國家註冊系統提升為主權帳本的一部分，而非可被替代的行政程序。
在此制度框架下，Verra 的位置便顯得格外清楚。Verra 所運作的登錄系統，屬於私人標準自建的市場工具，其法律效力僅存在於標準自身的規則體系之中，並不具備任何中國法制上的承認效力。Verra 專案從未進入中國的國家註冊系統，也未依照中國法規完成任何國家層級的登錄程序。這意味著，無論其在私人登錄系統中被如何標示、發行或退役，在中國的制度帳本中，這些減排始終未被確認為可被處置的單位。
這種「未入帳」的狀態，在中國法制語境中具有明確後果。首先，它代表該減排未被納入國家減排統計與履約體系，預設仍屬於國家自主貢獻的一部分。其次，它意味著任何試圖對外使用或讓渡該減排的行為，均未取得國家層級的授權。第三，它直接排除了私人標準透過自身登錄行為，替代國家完成主權處置的可能性。
必須指出的是，這種制度安排並非針對 Verra 而設，而是中國碳治理體系的一貫設計。國家註冊系統的存在，本身即是為了防止減排被重複主張、被市場提前消耗，或在未經國家同意的情況下被對外使用。正是在這個層次上，國家註冊系統與國際氣候會計體系形成直接連結，確保國家對減排歸屬擁有最終控制權。
因此，從國家註冊系統的法源與制度效果來看，Verra 在中國並非單純「尚未對接」，而是根本未被允許進入承載主權減排的制度空間。這一結論，不取決於專案品質或市場需求，而是由中國法制對主權帳本的設計所直接導出。
第五章、UNFCCC 與《巴黎協定》下中國 NDC 的法律屬性：減排為主權事項，而非市場資產
在評估 Verra 是否可能在中國具備合規地位時，僅從國內法層級切入仍不足以完整理解問題的制度全貌。中國碳治理的最終錨點，並非單一行政法規，而是其在國際氣候體制下所承擔並主張的法律地位與權利結構。此一國際法層級的核心，即為《聯合國氣候變化框架公約》及其下的《巴黎協定》，特別是國家自主貢獻（NDC）制度。
在 UNFCCC 架構下，中國被歸類為非附件一國家，亦即制度語境中的「南方國家」。然而，這一身分僅影響歷史責任與早期減排義務的分配，並不削弱中國對其境內減排成果的主權歸屬權。事實上，《巴黎協定》所建立的 NDC 制度，正是以「減排主權不可讓渡」為前提所設計。每一國家對其減排承諾、計算方式與履約路徑，均享有高度自主權。
從法律性質上看，NDC 並非市場文件，而是國家向國際社會所作出的正式承諾，其法律效果體現在國際法秩序中的信賴與責任結構。減排成果是否被計入 NDC，如何被計入，以及是否可被轉移供他國使用，均屬於國家層級的決策權限，而非市場機制可自行決定的事項。
《巴黎協定》第六條進一步強化了這一點。該條文雖允許國家之間就減排成果進行合作，但前提是國家必須明確授權，並對相關減排進行對應調整，以避免雙重計算。這一設計的制度含義非常清楚：即便是在國際合作框架下，減排成果仍然預設屬於原產國，除非該國明確表示同意轉移其使用權。
對中國而言，這一國際法邏輯與其國內法制形成高度一致的結構。中國從未在 UNFCCC 或《巴黎協定》下通報任何允許國際自願標準自行處置其減排成果的安排，也未對外宣布開放對應調整機制。這意味著，在國際法層級，中國始終保留對境內減排的完整主權。
正是在此背景下，Verra 的制度定位顯得尤為清晰。Verra 作為私人自願標準，既非國家，也未取得任何國家授權，無法在國際法層級代表中國對減排成果作出主權性處置。其所簽發的碳信用，即便在市場上被視為可用，也無法改變其在國際會計語境中仍屬於中國 NDC 的制度事實。
換言之，從 UNFCCC 與《巴黎協定》的角度看，Verra 在中國的問題，並非國內法尚未跟上國際規則，而是其運作模式本身與現行國際法秩序不相容。減排不是無主資產，而是國家承諾的一部分；市場不是主權代理人，而是必須服從國家授權的工具。
因此，第五章所揭示的制度結論是：即便不考慮中國國內法，僅從國際法層級出發，Verra 亦不可能在中國取得合規地位。這一結論，來自《巴黎協定》對減排主權的根本設計，而非任何單一國家的政策選擇。
第六章、南方國家身分與高度主權化碳治理角色的制度錯位：中國為何不可能對 Verra 開放
要理解 Verra 在中國無法取得合規地位的深層原因，必須處理一個長期被市場簡化、甚至被刻意誤用的制度問題：中國在國際氣候體制中的「南方國家」身分，與其在實際碳治理法令與制度設計中所扮演的角色，早已不再一致。正是這種制度身分與治理角色之間的錯位，構成了國際自願碳市場對中國判斷失準的根本原因。
在聯合國氣候體制中，中國至今仍被歸類為非附件一國家。這一分類源自二十世紀末期的歷史責任分配與發展階段考量，其制度意義主要在於早期減排義務的差異化設計。然而，這一分類從未意味著南方國家對其境內減排成果不具主權，或其減排可被視為全球公共財。這一點，在《巴黎協定》建立國家自主貢獻制度後，已被進一步強化。
然而，自願碳市場在長期運作中，逐漸將「南方國家」簡化為「制度鬆散、治理能力有限、減排可被吸收的供給端」。這種敘事在部分小型發展中國家或確實依賴國際市場資金的國家中，或許曾有其現實基礎，但當這一邏輯被套用到中國時，便立即與制度現實發生衝突。
從實際治理能力與法令設計來看，中國早已不具備典型南方國家的制度特徵。中國是全球最大年度排放國，擁有完整的國家減排目標、中央統籌的碳市場制度，以及高度集中的政策執行能力。在這樣的背景下，減排不再只是環境議題，而是國家發展戰略、產業政策與國際談判籌碼的一部分。這種治理現實，使中國在碳治理上行使的，實際上是高度主權化、近乎「北方等級」的控制權。
正因如此，中國選擇在制度上保留南方國家身分所帶來的國際談判彈性，同時在國內法令與政策層面，對減排成果實施嚴格的主權控制。這並非矛盾，而是一種刻意維持的制度配置。南方身分提供的是國際法上的權利空間，而主權化治理確保的是國內資源不被市場先行消耗。
在這種配置下，中國對國際自願標準的態度，便顯得高度一致。若允許 Verra 這類私人標準在未經國家授權的情況下，對外處置中國境內的減排成果，等同於在實質上放棄對 NDC 核心資產的控制權。這不僅與中國國內法令相衝突，也會削弱其在《巴黎協定》架構下所主張的主權立場。
因此，中國不對 Verra 開放，並非針對某一標準的政策選擇，而是源自其在南方國家身分與主權治理角色之間所做出的制度平衡。中國可以在制度上是南方國家，但在減排治理上，從未打算扮演「被動供給者」的角色。任何試圖以南方敘事要求中國讓渡減排的市場邏輯，最終都將撞上這一道制度防線。
從這個角度看，Verra 在中國所面臨的限制，並非偶發事件，而是國際氣候體制進入《巴黎協定》時代後，制度錯位被全面揭露的必然結果。市場若無法正視中國已轉變為高度主權化碳治理國家的事實，類似的衝突，仍將持續發生。
結論章、這不是市場失靈，而是制度被繞過：Verra 在中國的法律定位與碳市場的清算時刻
回顧前六章所建立的法源與制度邏輯，一個結論已無可迴避：Verra 及其所代表的國際自願碳信用體系，在中國從未取得任何法律或制度上的合規地位。這一事實，並非來自單一政策選擇，而是由中國國內法制、國家碳治理架構，以及《巴黎協定》下的國際法秩序所共同構成。
首先，在中國國內法層級，無論是《碳排放權交易管理暫行條例》、CCER 管理辦法，或國家註冊系統的制度設計，都清楚展現出一個高度一致的治理邏輯：碳排放權與減排量，並非一般市場商品，而是必須納入國家統一管理的政策工具。合規碳單位的定義、生成與使用，皆以「是否進入國家制度」作為前提。Verra 既未被納入相關法規，也未取得任何主管機關授權，其所簽發的碳信用，自然不具備中國法制下的任何合規身分。
其次，在國際法層級，《巴黎協定》所建立的 NDC 與第六條機制，進一步封閉了市場先行處置國家減排的空間。減排成果預設屬於原產國，只有在國家明確授權並完成對應調整的情況下，才可能被轉移供他方使用。中國從未對外通報任何允許國際自願標準自行處置其境內減排的安排，這意味著，Verra 在中國的運作，既缺乏國內法依據，也不符合國際法前提。
第三，中國在 UNFCCC 下的「南方國家」身分，並不構成市場可任意使用其減排的制度理由。這一身分僅關乎歷史責任與早期義務分配，並未削弱中國對減排主權的完整掌控。相反地，中國透過高度主權化的碳治理制度，明確表明其不接受任何未經授權的市場替代行為。自願碳市場長期依賴的「南方供給、北方使用」敘事，在此徹底失效。
將這些制度層面疊合起來，便能理解為何 Verra 在 2025 年底一次性取消四個位於中國的造林專案，並非技術審查的偶發結果，而是一場遲來的制度回溯。這四個專案的問題，不在於是否實際造林、是否計算減排，而在於它們自始即未取得任何可被驗證的政府授權，卻在市場敘事中被視為可被國際使用的碳信用。這種錯位，最終無法在制度層面被容忍。
更關鍵的是，這起事件揭示的風險，並不止於專案開發方，而是一路傳導至企業端。當企業購買並使用碳信用時，往往假設只要符合市場標準，即可構成合規行為；然而，中國案例清楚顯示，若上游專案本身缺乏主權授權，企業即便善意使用，也無法免於制度回溯所帶來的風險。這不是企業道德問題，而是市場結構性誤判所導致的系統性風險。
白話說，這整件事的本質，不是「市場交易失誤」，而是有人用站不住腳的文件，替一個國家做了它從來沒同意過的決定。問題不只是文書是否真實，而是這些文件被用來執行一項只有國家才有權作出的主權行為——決定減排如何被對外使用。當市場試圖在沒有授權的情況下，提前消耗一個國家的減排成果，制度反彈只是時間問題。
因此，Verra 在中國的案例，並非孤立事件，而是自願碳市場在《巴黎協定》時代必須面對的清算時刻。市場若繼續忽視主權邊界，將減排視為無主資產，類似的制度衝突只會反覆出現。反之，唯有正視國家授權、國家帳本與國際會計規則的優先性，碳市場才可能在新的制度現實下，找到真正可持續的定位。
本文參考出處:
一、國際法與氣候體制（制度上位）
- United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC)
1992 年通過，建立 Annex I / Non-Annex I（南方／北方）分類
中國列為 Non-Annex I（全球南方）
核心原則：
- Common but Differentiated Responsibilities (CBDR)
- 減排主權屬於國家
- Paris Agreement（2015）
Article 4：Nationally Determined Contributions (NDC)
Article 6：
- 減排成果預設屬於原產國
- 跨境使用須「國家授權」與「對應調整（CA）」
明確終結「市場可自行吸收他國減排」的舊邏輯
- UNFCCC CMA 決議文件（CMA.1–CMA.7）
- 關於 Article 6.2 / 6.4 的實施規則
- 明確要求 Host Country Authorization
二、中國中央層級政策與治理法源（非單一氣候法，但具拘束力）
- 中共中央、國務院
《關於完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》 - 發布層級：最高政策文件
- 法律效果：
- 碳治理納入國家發展戰略
- 減排屬於國家治理資源
- 地方不得自行對外處置
- 國務院新聞辦
《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書（歷年版本） - 明確指出：
- NDC 為履約核心
- 中國減排以國家帳本為準
- 未授權不對外使用
三、中國合規碳市場法規（排他性制度）
- 國務院授權／生態環境部主管
《碳排放權交易管理暫行條例》 - 法律位階：行政法規
- 關鍵制度效果：
- 合規碳單位僅限國家制度內
- 列舉式、封閉式設計
- 未納入者＝不具合規身分
Verra / VCS 未被列入
- Ministry of Ecology and Environment of China（生態環境部）
- 全國 ETS 與碳治理唯一主管機關
- 地方政府僅執行、無主權處置權
四、中國自願減排制度（CCER）
- 生態環境部等部委
《中國核證自願減排量（CCER）管理辦法》 - 法律性質：部委規章
- 制度效果：
- 自願減排≠市場自由
- 唯一合法自願減排制度
- 國際私人標準不具替代性
- CCER 國家註冊系統（NR）
- 未進入 NR＝
- 未被國家承認
- 不得作為履約或對外使用單位
Verra 專案 未進入中國 NR
五、Verra 與中國案例之直接來源
- Verra 官方文件
- Quality Control Review Reports（1847／1864／1865／2070）
- 結論關鍵語：
- “Unable to verify government authorization”
- “No confirmation from competent authority”
- REDD-Monitor 調查報導
- Verra cancels four tree-planting projects in China
- 揭露：
- 專案已售出並被企業使用
- 仍因「授權不存在」被全面取消
- https://reddmonitor.substack.com/p/verra-cancels-four-tree-planting
六、制度性結論所依據的「共同交集」
- 中國從未發布任何：
- 承認 Verra / VCS 為國家碳信用制度的法令
- 對外授權其減排可作為 Article 6 使用的公告
- 對應調整（CA）或等效安排的政策文件
法律效果：未授權即無權，未入帳即不得用
