前言
歐盟的碳排放交易系統 ETS 在 2005 年就上路了，是當前最具代表性的碳定價及交易系統。目前最多人關心的碳關稅（CBAM）機制也是因為歐盟想要防堵碳洩漏事宜而生。
但只要是政策與行政機制都會有有改善空間，對於傾向更積極處理氣候變遷的組織團體來說 ETS 還有許多需要改革之處。Carbon Market Watch （CMW）是一個獨立的非營利組織，專注於碳市場和氣候政策的監督與改善；在二月時公布了一份針對歐盟 ETS 於推動產業脫碳成效方面的觀察與檢討報告。
以下為此觀察報告之重點整理，詳細的產業分析內容可參考報告原文。整體目標與核心問題
此篇CMW報告其核心目標在於檢視歐盟排放交易系統（EU ETS）在推動重工業去碳化方面的成效，並針對現有系統的缺陷提出政策建議。
報告的主要論點是，儘管 EU ETS 鼓勵減排，但目前其設計，特別是免費排放配額（free allowances）的大量發放，實際上並未有效落實「污染者付費」原則，反而阻礙了對急需的去碳化技術和措施的投資。
報告指出，氣候危機日益嚴峻，對經濟和社會造成嚴重後果。歐盟必須迅速且有效地去碳化，這不僅是應對氣候變遷的必要措施，也是確保歐盟工業在全球競爭力並在未來免受氣候風險的機會。
然而，目前的情況是重污染產業持續獲得大量免費排放配額，使其得以低成本甚至無成本地排放大量二氧化碳，與能源部門自2013年以來顯著減排形成鮮明對比，製造業的減排幅度則相對緩慢。
主要產業
為了深入分析問題，聚焦於 EU ETS 下的幾個主要高污染行業，包括：
- 鋼鐵
- 水泥
- 煉油產品
- 化學品（包括有機和無機化學品、塑膠和肥料）
- 其他產業（鋁、玻璃、紙張）
針對每個產業，分析了其排放量、獲得的免費排放配額、主要的污染企業，以及可行的去碳化選項。這有助於理解不同產業在減排方面面臨的挑戰和機遇。
免費排放配額制度的歷史與現狀
報告詳細闡述了免費排放配額制度的由來，最初是為了保護歐盟重工業免受「碳洩漏」（carbon leakage）的風險，即企業因氣候政策較弱的國家成本較低而將生產轉移出去。然而，報告批評這種制度長期以來讓高排放企業得以免於承擔其污染成本。儘管EU ETS第四階段（2021-2030）的預設規則是企業應透過拍賣購買排放許可，但實際上超過90% 的工業排放仍然由免費配額覆蓋。報告估計，直到 2025 年，每年免費配額的價值約為 420 億歐元，而在 2023 年單年就損失了約400億歐元的潛在投資於產業去碳化的資金。報告還指出，即使在計劃於 2034 年逐步取消部分受碳邊境調整機制（CBAM）涵蓋的行業的免費配額後，其他行業的淘汰時間表尚未確定，且部分鋼鐵和水泥等行業在2023 年收到的免費配額甚至超過了其實際排放量。
創新基金的角色與問題
報告分析了 EU ETS 的另一個重要機制——創新基金（Innovation Fund），該基金旨在資助歐盟、挪威、列支敦士登和冰島的低碳技術和工藝。創新基金的資金來源於EU ETS排放配額的拍賣收入。報告指出，儘管創新基金對於支持創新技術的擴大規模相當重要，但其總預算相較於免費發放給重工業的配額價值而言，仍然相形見絀。2021 年至2030 年，創新基金的預算約為 450 億歐元，而同期預計發放給重工業的免費配額價值高達 2267 億歐元。
此外，報告批評創新基金至今主要資助碳捕捉與封存（CCS）和碳捕捉與利用（CCU）技術，認為這些技術不應優先於直接減排技術，而僅應用於難以避免的殘餘排放，例如水泥和石灰行業。報告的分析顯示，2020年至2022年間，創新基金超過25億歐元直接用於 CCS 和 CCU 項目。相比之下，用於低碳和再生氫能項目的資金較少。報告認為，創新基金的預算應更多地用於支持清潔能源和節能技術的推廣。
碳邊境調整機制（CBAM）的影響
報告強調了碳邊境調整機制（CBAM）作為推動氣候友好技術和增加創新基金預算的重要作用。CBAM 對進口到歐盟的高碳產品徵收碳關稅，以防止碳洩漏。報告指出，延遲CBAM 的實施將會大幅減少創新基金的可用資源，例如，延遲兩年實施 CBAM 可能會導致創新基金在 2026-2030 年間損失約 200 億歐元的資金。報告建議儘早於 2026 年開始實施 CBAM，並擴大其涵蓋範圍至更多行業和間接排放。
當前的政策背景
報告的發布正值歐盟討論其 2040 年氣候目標和即將出台的《淨零產業協議》（Clean Industrial Deal）之際。報告提到，在 2022 年和 2023 年能源價格飆升後，以及在歐盟選舉臨近之際，關於產業競爭力的討論日益激烈。一些能源密集型和化石燃料行業的代表甚至發布《安特衛普宣言》（Antwerp declaration），呼籲制定以競爭力為優先的「歐洲工業協議」，並要求放鬆監管和增加公共資金投入。然而，報告強調，真正的產業競爭力在於快速去碳化、縮小創新差距和擴大綠色技術的應用，而不是給予重工業排放許可。
報告的方法與數據來源
報告基於對歐盟排放交易記錄（EU ETS Transaction Log）數據、歐洲委員會創新基金網站公開數據的分析，以及參考了先前碳市場觀察（Carbon Market Watch）和世界自然基金會（WWF）的相關報告。提供對歐盟主要排放行業的碳足跡、 2023 年獲得的免費排放許可，以及創新基金迄今為止資助的行業和技術的概覽。
主要政策建議
基於其分析，報告提出了明確的政策建議，用以改革 EU ETS，加速產業去碳化：
- 儘快全面終止所有 EU ETS 行業的免費排放配額，最遲不晚於2030年。在此過渡期間，免費配額應僅限於那些展現出能源效率顯著提升並明確承諾根據歐盟氣候目標和《巴黎協定》減少碳足跡的公司。
- 增加分配給創新基金的配額比例。
- 確保任何額外提供給 ETS 行業的財政支持都附帶具有約束力的氣候和社會條件，例如明確的去碳化目標以及維持或創造優質就業和保障工人權益。
- 實施一個運作良好且強大的碳邊境調整機制（CBAM），並擴大其範圍，包括散裝化學品（包括精煉化石燃料）和間接排放。
- 改革創新基金的範圍，將原材料節省作為評估項目的強制性標準。優先資助具有零直接排放的可擴展生產技術。
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