立法院要「聽證、調查」權，還要「藐視國會罪」！這對「言論自由」有什麼影響？

立法院轟轟烈烈兩個多禮拜，「調查權、聽證權、藐視國會罪」還是強勢完成三讀了！

現在資訊很混亂，但這次我們想談的非常簡單，就是討論這兩項權力，到底可能對「言論自由」、「新聞自由」造成什麼影響？群眾擔憂的，有無道理？

另外，不知道你有沒有發現，立法院的新聞從2月開始，瘋狂霸佔媒體版面，每天都有新戲碼。這不但讓很多人覺得疲勞，覺得沒心力管這些鬥爭；更讓記者被迫不斷follow，犧牲培養或監督其它議題的能量。

於是最後，我們想把聚光燈轉向「新聞媒體與記者」，邀請大家分一點目光給畫面或文字背後的記者朋友，究竟在立院亂象背後，媒體在不在崗位上？扮演什麼角色？以及，被立院綁架的新聞媒體，如何影響報導品質，甚至整體社會運作？

一起呼籲立法院：恪守權力制衡、人權保障！落實程序正義！回歸正常運作！

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焦點快報

－直接看條文！從「調閱權」變「調查權」、新增「聽證權」，到底是啥？

⚠️ 「罰鍰」是指行政罰，不留下前科；「罰金」是指刑罰，會留下前科。 ⚠️

1️⃣ 先釐清，我們的資料哪裡來

首先，所謂「國會改革/擴權」的一系列修法，包含《立委職權行使法》、《刑法》、《立法委員互選院長副院長辦法》等法案修訂，其中「調查權」、「聽證權」源自《立委職權行使法》，「藐視國會罪」源自「刑法」。

國眾版本在4月1日首次排委員會審查，中間雖經過幾次「公聽會」、「黨團協商」，但實質上並未逐條實質討論，最終以「逕付二讀」的方式進入「院會」表決（即5/17、21、24、28）；民進黨版本則胎死委員會。在進入院會前，立法院雖有20多個版本，但是，最終真正在院會表決的版本，是5/17當天以「紙本」釋出的「再修正動議」。

隨後，國民黨立委葛如鈞、民進黨立委沈伯洋才將檔案上網。以下我們討論的版本來由，即是以此為主，並參考《關鍵評論網》之整理。

2️⃣ 《立委職權行使法》：從「調閱權」提升成「調查權」

在原先法規中，立委本來就有「文件調閱權」，像是最近成立的「鏡電視調閱小組」就是這樣成立的。原本的調閱對象只限「政府機關」，而且只針對「物件」，無法針對「人」；同時，如果「司法或監察單位先調閱」，機關可以拒絕提供。

修法後的「調查權」，不僅對象擴及「民間單位」，立法院也有權傳喚「人」出席作證或接受詢問，如果民間單位不配合，經「立法院會決議」後，可以連續處以罰鍰，民間不服則得走行政訴訟救濟；如果是政府單位不配合，則維持移送監察院。同時，即便「司法或監察單位先調閱」，修法後立法院仍有權繼續調查。

我如果被叫去詢問，可以拒絕回答嗎？

根據修法條文，「拒絕回答」的前提是「經會議主席同意」，所以在得到同意之前，被詢問人其實不能拒絕回答，即便攸關隱私或與公益無關；另外，若被詢問人想要「請律師或專業人員陪同」，不只要「經會議主席同意」，還得是「有其必要」，否則只能隻身前往。

至於哪些事項可以發動調查權，法條僅規定「有效行使憲法賦予之職權」，也就是幾乎沒有明確邊界。

3️⃣ 《立委職權行使法》：新增「聽證權」

一樣，這個新加的「聽證權」也沒有明確邊界，只要跟議案有關就可以發動，只有限制在涉及外交、國防等秘密事項，或者會對個人造成侵害、妨害營業秘密，可以「秘密會議」舉行。

事實上，這跟原先立法院能舉辦的「公聽會」有點像，但公聽會屬於較簡易、寬鬆的程序，主要是蒐集意見，但最終不一定會完全遵循；同時，雖然一樣可要求相關人士出席，且不得無故出席，但基本上沒有太多細緻的罰責。

不過，修法後新增的「聽證會」屬於接近司法程序般嚴格的方式，如果相關人士「拒絕出席、表達意見、證言、提供資料」的話，經「立法院會同意」，可以連續處以罰鍰；如果不服，就得走行政訴訟救濟。同樣，出席人士如果想要「請律師或專業人員陪同」，一樣要「有其必要」、「經主席同意」。

另外，出席人士如果「虛偽陳述」，「政府官員」除了送監察院，還可以被處以刑罰；「民間人士」則是處以罰鍰。但怎樣叫作「虛偽陳述」？法條中沒有明訂，但啟動機制是「立法院會決議通過」，很容易落入這幾次的表決狀態，不論是非、只看政黨顏色，導致通過門檻不高、不明確。

4️⃣《立委職權行使法》＋ 《刑法》：新增「藐視國會罪」

刑法的新罪責，其實是搭配《立委職權行使法》的修正，讓處罰能夠採取刑罰。《立委職權行使法》規定，行政官員「不得反質詢」、「拒絕提供資料、隱匿資訊、虛偽答覆」、「其它藐視國會行為」、「非經同意不得缺席質詢」，如果違反，可以連續處以罰鍰，也能送監察院懲戒。

此外，行政官員如果「做虛偽陳述」，可以依法追究刑事責任。因此《刑法》增定141-1條：「公務員於立法院『聽證』或『受質詢』時，就其所知之重要關係事項，為虛偽陳述者，處一年以下有期徒刑、拘役或二十萬以下罰金。」

然而，「什麼叫」虛偽陳述？「誰來認定」虛偽陳述？法條中沒有明確定義，而即便參考《刑法》偽證罪的「虛偽陳述」，這項定義至今仍有許多不同觀點的爭論。除此之外，「反質詢」的定義並不明確，提案方國民黨立委吳宗憲指出，立法完成後會產生許多「判例」，將以此作為反質詢的定義。

延伸閱讀：
關鍵評論網》修法全文一次看｜https://mediawatch.pse.is/5zfy54
台灣事實查核中心》修法4大爭議解析｜https://mediawatch.pse.is/5zfy5h

解讀焦點

－調查權、聽證權、國會藐視罪，如何威脅「言論自由」與「新聞自由」？

1️⃣ 立法院可以有「調查權」、「聽證權」嗎？

從「調閱權」擴張成「調查權」，不僅對象擴及民間，更出現罰則，還限制「拒絕回答」與「聘請律師」的權利，很明顯增加對基本權利的干預，有些人認為這樣可能逾越立法權範疇，甚至違憲。事實上，大法官在2004年做出「第585號解釋」，當中指出立法院確實可以有一定的調查權，也可以將對象涉及民間、最多處以罰鍰。然而，大法官卻也強調「調查事項之範圍」及「對被詢問人的權利保障（如拒絕證言、聘請律師）」，顯然，目前的法條有違憲疑慮。

至於「聽證權」，也有跟上述相似的疑慮。然而！聽證權最重大的問題是「何謂聽證」？畢竟「聽證會」賦予立委一系列權力，也設計一套不履行的罰則，完全不同於原本的「公聽會」，於是問題在於，聽證會究竟是執行上述585號解釋的「調查權」？還是執行憲法第67條賦予立法院的「質詢權」？或者，是一個新創設的權力（若是這個，目前制度設計不完備，也尚未得到合憲檢驗）？

延伸閱讀：
憲法法庭》釋字第585號（立法院調查權）｜https://mediawatch.pse.is/5zget2

2️⃣ 立委有「言論免責權」，官員卻恐因「藐視國會」進監獄？

憲法第73條給予立委「言論免責權」，也就是其在立法院所做的發言或表決，不會受到民事或刑事責任的追究。然而，這次在《立委職權行使法》與《刑法》增訂的「藐視國會罪」，卻可能讓行政官員因為回答「不符立院多數所想」而受到刑事制裁。相比之下，權力似乎不太對等。

當然，我們都希望討論可以在「共同（真實的）事實基礎」之下進行，然而，目前的法規設計卻有不少瑕疵，包含「拒絕陳述得經主席同意」、「反質詢缺乏定義」、「其它藐視國會行為缺乏定義」、「虛偽陳述缺乏定義」、「誰來認定虛偽與否也缺乏標準」。如此一來，官員恐很容易踩到藐視國會的紅線，甚至因此被剝奪人身自由。

舉例來說，黃國昌在今年3月11日質詢NCC主委時，他們就「鏡電視股權結構是否有轉移」在爭論，黃國昌拿「股東之一陳泰銘的律師訊息」指控股權結構已經轉移，而陳耀祥則強調「NCC依法向有關單位調查」的結果顯示股權結構沒有改變，你覺得誰對誰錯？怎麼判斷？，在「藐視國會罪」的定義底下，沒得爭辯，陳耀祥很可能已經違反規範，因為判斷權在立法院手上。

回到「言論自由」的討論，言論其實有分「高價值言論」與「低價值言論」，前者應該得到更多的保障；而限制言論的方法，又可分成「內容管制」與「結構管制」，前者如政治言論應該適用更嚴格的合憲審查，也就是要給予更多的寬容空間。於是，當「藐視國會罪」處理的範疇屬於「高價值言論」＋「內容管制」，目前的法條設計很可能危害到言論自由。

延伸閱讀：
IVOD》黃國昌質詢陳耀祥片段｜https://mediawatch.pse.is/5zgl7d
台灣媒體觀察教育基金會》帶你聽一次交通委員會質詢｜https://mediawatch.pse.is/5zglp3

3️⃣ 「拒絕發言」還要主席同意！恐違反自由意志

看影劇，你一定聽過警方對嫌疑犯宣讀「你有權保持沉默」的米蘭達宣言。之所以要保障「緘默權」，是希望避免嫌疑犯做出違反自由意志的宣告、確保犯人「不自證己罪」，而等待律師到場、甚至是「公設辯護人」制度，都是希望一切程序可以滿足平等、正義的要件。

然而，這次「調查權」、「聽證權」、「藐視國會罪」修法，卻出現「拒絕回答要經主席同意」、「要請律師或相關專業人士陪同，不僅要主席同意，還得滿足『必要』前提」等狀況。先不論這是否逾越立法權，這些規範早已違反司法正義精神。

更不用說，當這些權力伸進民間單位，如NGO、企業、工會等，將被迫在「立法院多數意志」下，配合立委們完成調查、作證、提供資料等行動，人民將在缺乏足夠保護的狀態下，讓渡過多的言論自由，甚至侵害個人隱私、財產自由、營業秘密等權利。

4️⃣ 當記者也要出席作證，誰還敢向記者爆料、說真話？

新聞作為「第四權」是家喻戶曉的概念，但其實這項權力的施展並不那麼「白紙黑字」，除了大法官認可「新聞自由」是有別於「言論自由」的一項專屬新聞媒體的權力外，記者要落實監督的功能，往往仰賴的是其「專業知能」、「專業意理」、「自主性」，以及「信任」。

想想看，兒少性私密影像外流、DeepFake性私密影像、MIT工具機流入俄羅斯軍工業等事件，這些影響社會極為深遠、埋藏於檯面下的調查報導要能出現，有賴於關鍵消息來源對記者的信任，這份信任提供很多線索、很多情報，最終，記者在保護消息來源的狀態下，發佈報導，著眼的是引發社會廣泛關注，推動體制面的改變。

假設，未來立法院有權傳喚記者到場，以缺乏權力制衡、得以連續處罰、很難拒絕發言的方式，迫使記者提供相關資訊，記者該怎麼辦？消息來源怎麼辦？這些調查報導還會存在嗎？第四權是否會因此被削弱？

如上述所提，「調查權」、「聽證權」的程序設計本身是一個問題；
但更重要的是，「記者拒絕證言權」一直以來都是被廣泛爭論、沒有定見的議題，這套法規顯然沒有顧慮到這項議題。

延伸閱讀：
林孟皇》新聞工作者拒絕證言權的相關研究｜https://mediawatch.pse.is/5zgkcn

5️⃣ 立委想要這些權力，也許是箭指「NCC、鏡電視」

立委對NCC很不滿、很不信任，這個過去我們用很多案例談過，也是因為這樣，這屆立委一直疾呼「廢換照制度」、「讓中天回52」、「調查鏡電視案」。其中，「鏡電視調閱小組」早在今年3月11日就成立；隨後立委批評NCC不給調閱、把主委陳耀祥送監察院彈劾；目前NCC則已依法提供資料，立委則將調閱期限從5月底延長至7月中。

目前的調閱機制，對行政權施展的效果只有「不配合調閱時得移送監察院」，而且不能向民間（如鏡電視）調取資料；而未來有了「調查權」及「聽證權」之後，不僅可以對行政權「處以罰鍰」還能「課予刑責」，更重要的是，立委也能直接向民間（如鏡電視）調取資料，不配合一樣會被連續開罰。

我們認為，如此可能僭越NCC在傳播監理的職權，尤其當原先設計「獨立機關」來做傳播監理，更不應該受到立法院的直接干涉。如果立委真的覺得NCC很爛，他們應該在以下5條途徑之內努力：

📌藉立法或修法程序（如廣電三法），來改變NCC「依法行政」的準則（目前已有提案）

📌善用預算審查權，作為談判與監督的籌碼

📌善用人事同意權，要求行政院提出符合民意的NCC委員名單（目前行政院已提名單，藍白兩黨不滿意人選，以致擋在程序委員會，被擱置、無法審理）

📌提案將NCC送監察院調查（監察院已就鏡電視申設完成調查）

📌善用專案報告或質詢的方式，促進民眾或輿論的監督

洞悉未來

－新聞媒體沒缺席，只是它被不認真工作的立委牽制住了

1️⃣ 立法院新聞從2月至今沒停過，但似乎對「討論法案」沒幫助？

在這次國會爭議事件中，不論是在抗議現場或者社群媒體，都有「新聞媒體沒報導」的聲音，但真的是這樣嗎？如果去YouTube搜尋，會發現許多媒體都在議場內、街頭上不斷直播，而如果在回顧一下今年2月新立委報到後至今，立法院的新聞事件一個接一個，幾乎沒有停過。

或許還有種感覺是，立委好像透過直播、影片、發文，解釋立院現狀、法條還更多更詳細，但這就值得我們思考：為什麼立委要一直對外發言？不好好在議場內發言台上認真工作呢？某程度上，這是因為立院委員會功能不彰，像這次修法就完全沒有在「司法法制委員會」實質、逐條討論內容，就直接送院會，導致沒有討論與凝聚共識的空間，讓立委只好訴諸民眾、訴諸媒體報導。

事實上，在這樣的狀態下，媒體雖然一直都有報導，但報導的是「黨派之間的衝突（政治口水）」、「議事規則上的攻防（如散會44次）」等等，而沒有處理到「法案實質內容」，因為這根本不是這幾個月立法院的工作焦點。所以，一直到這幾天公民開始上街、抗議法案內容時，新聞媒體才開始出現比較多針對法案內容的報導，這當然不是最理想的狀態。

回到記者本身，他們其實很為難，因為當立院轟轟烈烈，他們不但沒有不報導的自由，尤其當立院運作的焦點不在法案本身、立委又不斷透過記者會做政治攻防時，記者幾乎很難有額外的能力去開闢另一個比較正常的議題戰場（討論法案）。更重要的是，隨著立委不斷在社群媒體發佈內容，記者還要額外關注這些內容，儼然不斷加班、工作量暴增。

延伸閱讀：
IORG》立院爭議社群媒體、新聞報導熱度及數量統計｜https://mediawatch.pse.is/5zl6sl

2️⃣ 當記者過勞，不但影響新聞專業，還會壓抑監督能量

最近幾次院會挑燈夜戰，從早上9點到晚上12點，新聞媒體不僅要不間斷直播，記者還需要釐清爭點、整理重點、採訪民眾、維繫消息來源關係等等工作，這種超時工作的勞動狀態，雖然是特殊事件下的不得不，但確實會影響新聞專業的發揮、降低報導品質，比如當有一個「看似完美的錯假訊息」記者也許很容易就將就了。

另外，記者其實是有分跑線的，而平時專守國會的記者並不會太多，但當今天爆發這種議場內外的大規模衝突時，其它跑線的記者就必須協調來支援。結果是，其它跑線的新聞能量就因此得要有所犧牲，除了壓抑監督能量，更讓其它重要的事情缺乏報導。

比方說，5月24日當街頭聚集約10萬名群眾抗議立法院正在二讀的「調查權」與「聽證權」，所有焦點都聚集在國會時，當天也是中國第三次「圍台軍演」，而且首次包圍「金馬」，堪比2022年「裴洛西訪台」、2023年「蔡英文出訪美國」的兩次軍演，但這次國內民眾的關注度明顯下降。

3️⃣ 總之，記者力量正在衰弱，但看來我們都同意他很重要

看到這，大概能理解記者雖然看起來很有自主性，想採訪什麼就採訪什麼，但實際上並不是這樣，他往往會被具有聲量的採訪對象牽制住。尤其，當社群媒體越來越發達、立委越來越常跳過新聞媒體跟大眾溝通，新聞記者的自主性就越來越低。那些即便記者覺得很重要的（如分析法案內容），不一定有相應的能量、資源、流量來支撐報導。

另外，「社群媒體」是我們與資訊（新聞在內）之間非常重要的中介者，我們大概很少直接點進新聞網站、打開新聞台來看新聞，所以很多時候可能不是記者沒報，而是「你的演算法」認為你不需要這些資訊，即便你頓時覺得「這好像很重要啊」。所以，當我們出現這種矛盾時，可以做兩件事：一，檢討自己新聞接收管道，給予自己多一點主動性；二，努力改變自己的演算法，像是把IG「禁止政治貼文」功能關掉，或者在臉書把新聞媒體粉專加入「最愛」。

最後，當我們會突然萌生「新聞媒體怎麼可以缺席」的念頭時，其實代表我們打從心底還是覺得「新聞記者、新聞媒體仍是很重要的存在」。未來，不論是立法院還是行政院，都一定還有類似的複雜爭議，我們真的需要新聞媒體，幫我們監督政府權力，也讓我們在最紛亂的時刻，能夠有共同的事實基礎，開啟對話。

4️⃣ 社運新媒體現象：電視台現場搭建小影棚，邀請民眾「物理call-in」

如果你有到社運抗議現場，不知道你有沒有發現，這次一些新聞台直接在現場架起背版，打造一個小小的攝影棚，不只讓記者在現場進行轉播、與棚內政論節目連線，也在現場訪問KOL，甚至直接讓現場民眾發表意見。

三立是讓現場記者直接與棚內的政論節目連線，儼然在現場設立第二個攝影棚，內容會直接在有線電視播送。至於鏡電視則是現場直接主持起一個獨立節目，不過這個節目並不在有線電視播送、只在YouTube直播，主要的原因是有線電視受嚴格法規管轄，尤其鏡電視被NCC要求不得開設「政論節目」，因此鏡電視只有網路的播送途徑。

除此之外，三立的「94要客訴」、TVBS的「LIVE主播＋立委線上聊」等網路獨家節目越來越多，顯示不少人改從網路獲得新聞資訊的現狀，傳統的媒體監管法規出現「跟不上時代」的問題。同時，缺乏規範的網路環境，讓這些只在網路播出的新聞節目，棄「事實查證」、「公平原則」於不顧，也大肆地擁抱廣電三法所不允許的「冠名贊助」和「置入行銷」，像是節目來賓大肆喝著「雞精」。

一方面，這個現象猶如一場「社會實驗」，直接讓我們能具體的思考「數位時代下的傳播監管應該怎麼改變、會有什麼問題」；
另一方面，這也展現新聞媒體從業人員，他們不斷因應大環境變化，努力做出改變、爭取更多的自主空間，希望在重要的時刻，還是能發揮影響力。

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參考資料

1.關鍵評論網(2024)／立法院職權行使法修什麼？藐視國會罪、立院調查聽證權、總統國情報告修法全文一次看｜https://mediawatch.pse.is/5zfxpy
2.報導者(2024)／數萬民眾抗議下，立法院二讀通過擴大國會調查權、增加聽證權相關條文｜https://mediawatch.pse.is/5zfxrb
3.報導者(2024)／從肢體衝突到表決大戰，立法院究竟在吵什麼？4張表解讀國會改革、花東條例爭議｜https://mediawatch.pse.is/5zfxt2
4.立委職權行使法（2018版本）｜https://mediawatch.pse.is/5zfxum
5.台灣事實查核中心(2024)／【抗議下的表決】藐視國會、調查聽證 立院職權修法4大爭議｜https://mediawatch.pse.is/5zfxw5
6.法律白話文運動(2014)／聽證會、公聽會、說明會，傻傻搞不清楚？｜https://plainlaw.tw/5zfxxf
7.國考加分(2020)／刑法-名詞解釋 虛偽陳述&具結&於案情有重要關係之事項｜https://mediawatch.pse.is/5zfxzs
8.聯合新聞網(2024)／立法後再說明反質詢？ 吳宗憲澄清：是指判例｜https://mediawatch.pse.is/5zfy2e
9.ETtoday(2024)／德國之聲質疑「反質詢」定義　吳宗憲：立法完成後再跟人民交代｜https://mediawatch.pse.is/5zfy3a
10.法律百科(2019)／立法委員的言論免責權怎麼用？當立委就可以亂罵人嗎？｜https://mediawatch.pse.is/5zgkk6
11.釋字第585號解釋｜https://mediawatch.pse.is/5zgkmb
12.法律白話文運動(2024)／國會改革系列：「手段越強力，保護越周到」藐視國會罪為何起爭議？德國經驗有何借鏡？｜https://plainlaw.tw/5zgktb
13.法律白話文運動(2024)／國會改革系列：你真的看過條文了嗎？一條條拆解，評論國會調查權的修法！｜https://plainlaw.tw/5zgkwd
14.立法院議事轉播iVOD(2024)／2024-03-11交通委員會黃國昌質詢片段｜https://mediawatch.pse.is/5zgl7d
15.國考加分(2020)／憲法名詞解釋- 雙軌理論與雙階理論&次級效果理論｜https://mediawatch.pse.is/5zgltn
16.Wikipedia(2024)／「不自證己罪原則」條目｜https://mediawatch.pse.is/5zgm69
17.司改會／何謂公設辯護人？ 什麼樣的人需要義務辯護？｜https://mediawatch.pse.is/5zgmae
18.司改會／記者應否享有拒絕證言權？─新聞工作者拒絕證言權的相關研究｜https://mediawatch.pse.is/5zgmdf
19.燦爛時光會客室(2018)／記者採訪衝衝衝 超時過勞下的新聞自由｜https://mediawatch.pse.is/5zhfm2